张艾力

(内蒙古民族大学马克思主义学院,内蒙古通辽028043)

民族教育优惠政策与民族地区的“扶贫增收”

张艾力

(内蒙古民族大学马克思主义学院,内蒙古通辽028043)

民族教育优惠政策有利于促进民族地区教育事业的发展和受教育者自我发展能力的提升,对民族地区“扶贫增收”工作也有促进作用。在国家大幅上调贫困标准的新形势下,完善民族教育优惠政策,使其更具实效性和科学性显得尤为重要。为此,一要增强民族教育优惠政策的刚性保障力度;二要准确定位、重点扶持民族教育的反贫困“突破口”;三要以政府为主、多种途径加大民族教育扶持力度,畅通学校科学教育途径;四要建立民族教育优惠政策跟踪评价机制,保障其实效性和科学性。

民族教育优惠政策;教育公平;评估机制;扶贫增收

依据国家民委2010年少数民族地区农村贫困监测结果,民族八省区①民族八省区:是指少数民族人口相对集中的内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆五个自治区和贵州、云南、青海三个省。的贫困发生率与全国相差百分点数值逐年减少,减贫速度快于全国平均速度,贫困程度正在逐步缓解。[1]民族地区扶贫增收工作取得的成绩,很大程度上取决于党和国家一贯执行的民族优惠政策的帮助和扶持。“自从中国政府有系统地制定、实施民族优惠政策以来,这里的少数民族在社会发展和经济建设方面,都取得了有目共睹的进展”。[2]

2011年,国家扶贫标准线从2010年的农民人均纯收入1274元大幅度上调至2300元(2010年不变价),全国贫困人口由此增加1亿以上,达到约1.3亿人,贫困人口数量和覆盖面随着国家扶贫标准的上调而扩大了4.7倍。②扶贫标准提至2300元/年全国“贫困人口”增1亿,http://epaper.oeeee.com/A/html/2011-11/30/content_1520074.htm。鉴于教育发展水平与经济发展程度间的正相关关系及其对受教育者生活水平的重大影响,完善旨在发展民族地区教育事业、提升民众受教育水平的民族教育优惠政策,必然会对民族地区的扶贫增收工作形成巨大的促进作用。

一、民族教育优惠政策对民族地区“扶贫增收”工作的推动

民族优惠政策作为马克思主义民族理论的一项基本原则和我国的基本国策,对民族地区扶贫增收工作的积极影响是由其对民族教育的促进及受教育者自我发展能力的提升作用所决定的。

(一)文化贫困与经济贫困

有研究表明,文化程度为文盲半文盲的农民,其贫困发生率、贫困深度指数分别是小学文化程度的1.5倍和1.6倍,是初中文化程度的3倍和3.1倍,是高中文化程度的3.9倍和3.3倍。[4]因为较低的文化素质经常会伴随思想麻木、心理惰性、风险意识缺乏、进取精神薄弱等缺陷,使人陷入自我发展低能的困境。我们曾经走访过通辽市贫困人口比较集中的科左中旗某嘎查,虽然这里的年轻人大部分已经进城务工,但由于文化水平所限,他们大多只能选择餐饮业的服务员、美发行业的小工等职业,发展空间很小,还有一部分则集中在建筑、政服务、人力车出租等纯体力劳动行业,劳动强度大,收入低且不稳定。不仅如此,人的受教育水平还会直接影响其思维方式和行为模式。如果我们考察民族地区贫困群体中普遍存在的多子多福、重男轻女、养儿防老等传统观念,不难发现都与受教育的低水平有着直接关系。一些传统观念比较强的家庭,在教育负担过重的情况下,通常会选择中断女孩子的学业;一些女青年则更多地将生活的幸福寄托于收取结婚彩礼上,或者要求男方盖新房子,准备大宗生活用品等,娶亲的男青年家会为此背上很重的债务;而且,较低的受教育水平还会直接反映在人们的兴趣、爱好和休闲方式上,有的村落男女老少一起上场,玩麻将、扑克赌博,甚至为此高利息借贷;一些人酗酒成风、甚至因此而疾病缠身……畸形价值观和生活消费方式实际上已经成为贫困发生的重要原因。

实践表明,民众的科学素养水平即学科学、用科学的能力对摆脱贫困、发展生产、提高生活水平意义重大。民族地区教育发展的长期滞后,直接影响着民众科学素养的养成和提高。一方面,作为科学教育的主渠道,学校科学教育的开展及其教学效果对教学设备、实验室、图书馆等都有相应的要求,但在贫困程度较为严重的民族地区,科学教育的这些要素表现为普遍的薄弱,有些地区、有些方面甚至还存在着“空白”状态。另一方面,受教育经费的影响,教师的科学教育能力和科学教育水平都会受到限制,影响学校科学教育的效果。而且,较低的受教育水平必然会制约民众利用图书馆、文化馆、科技站、报纸、杂志、电视、广播、网络等途径获取科学知识的能力,会弱化这些科普设施和媒体对科学知识的传播功效。更为重要的是,民族地区教育发展滞后的结果会直接体现在教育结果上,也就是说,受教育者在完成学业后不能顺利就业,获得好的发展机会,当然也就很难对其本人及家庭生活水平的提高、生活条件的改善产生大的影响。尤其是以民族语言文字授课的大学生,在完成学业走向社会面对竞争的时候,普遍处于相对弱势,难以顺利溶入主流文化而面临巨大的就业压力,这是一种不容回避的客观事实。

(二)民族教育优惠政策的“扶贫增收”功效

对于发展落后和弱小的民族应该实施扶助,促进他们和主体民族尽量站在同一个起跑线上,实现事实上的真正意义上的平等,马克思主义经典作家和当今一些最著名的世界性人权宣言,在价值取向上是一致的。受民族地区教育发展滞后、知识贫困不同程度存在的现实决定,通过教育经费投入、师资水平提高、学生入学、就业等方面的倾斜或优惠政策及相关重大工程的实施,对实现民族教育的倾斜发展或优先发展,以及新形势下民族地区“扶贫增收”工作的顺利进行,有着十分重要的意义。

首先,民族教育优惠政策在教育经费投入、师资培养、教育项目工程实施等方面的具体工作,是对民族地区受教育者的受教育权的有效保障。这种保障不仅会体现在对教育起点公平、教育过程公平的维护上,同时也会对教育结果公平产生积极影响,针对少数民族语言文字授课的大学生的就业优惠政策,对教育结果公平的影响就更为直接、直观,是实现贫困家庭子女教育脱贫、就业脱贫的关键。

其次,民族教育优惠政策在资金、师资等方面的投入和扶持,对学校科学教育的顺利开展起着很大的保障、促进作用,是能否更好地发挥其科学教育主渠道作用的关键。学校科学教育的效果决定着一部分受教育者走出校门、从事农牧业生产时,接受、使用新技术、提高应对自然灾害的能力。而且,科学素养水平的提高还能够帮助民众理性对待宗教信仰,促进科学脱贫。

第三,民族教育优惠政策带来的教育发展效应还会影响到受教育者的思维方式、行为模式、思想观念,能够提升人们的价值观,使受教育者更多地依靠自身的文化素质促进自我发展,有效地改善自身和家庭生活条件,实现观念脱贫。

二、民族教育优惠政策的“扶贫增收”实践及存在问题

(一)民族教育优惠政策的“扶贫增收”实践

1951年召开的第一次全国民族教育会议规定“各地人民政府除按一般开支标准拨给教育经费外,并应按各民族地区的经济情况及教育工作,另拨专款,帮助解决少数民族学校的设备、教师待遇、学生生活等方面的特殊困难。”[5]在这一思想的指导下,党和国家从人力、物力、财力各个方面先后制定下发了许多具体的优惠政策,很好地发挥了教育的“反贫困”功效。

1.教育经费优惠政策带来的资金投入

少数民族教育补助、民族地区普及小学教育补助专款等形式的资金注入,为民族地区教育的发展带来了强劲的动力。新世纪、新阶段,与“扶贫增收”工作的新形势同步,这种投入更多关注民族地区、贫困地区农牧区学生健康成长,比如,从2011年秋季学期起,启动实施的农村义务教育学生营养改善计划。这些成为校正民族地区教育公平缺失,消除知识贫困的经济支持。

2.教师优惠政策带来的师资扶持

为解决少数民族地区中小学师资队伍数量不足、质量不高的问题,实施了提高教师的地位和待遇、加大民族地区民办教师转为公办教师的力度等多项政策。2006年起,“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”启动,仅2006年和2007年两年中,就招聘特岗教师3.3万名,覆盖了西部地区13个省、395个县、4074所农村中小学和民族地区中小学。这些政策很大程度上稳定了民族地区教师队伍,提升了教师能力和教学质量,成为校正民族地区教育公平缺失,消除知识贫困的人才支撑。

3.招生、就业优惠政策对少数民族学生权益的保障

对少数民族考生采取适当加分或降分录取,定向招生或开办民族班、预科班等政策的实施保障了他们享受平等的受教育权利。在就业问题上,2010年青海省出台了包括职业技能培训、报考机关公务员和事业单位工作人员的照顾等14条措施;新疆维吾尔自治区组织实施少数民族普通高校毕业生赴对口援疆省市培养计划;内蒙古在选拔国家公务员和聘用工作人员等各种考试中,在同等条件下,优先录用蒙汉兼通的人员……上述政策成为校正民族地区教育公平缺失,消除知识贫困和受教育者的权益的制度保障。

4.对口援助优惠政策带来的外力支撑

教育领域里的对口援助,一是经济、教育发达的县(市)对少数民族贫困县开展多种形式的对口支援,比如河北、北京、江苏、辽宁、山东等省市对口支援143个少数民族贫困县。二是各普通高校为民族地区培养各类专业技术人才,自2001年以来,北京大学对口支援新疆石河子大学,清华大学对口支援青海大学,北京外国语大学对口支援西藏民族学院,到2011年,贵州大学、宁夏大学、西藏大学、青海大学、石河子大学先后进入“211工程”,西部受援高校的一级博士点总量翻了19倍;西部受援高校科研经费增长了2.5倍。教育领域里的对口支援是民族地区教育事业发展和教育公平缺失校正的外力支撑。

(二)民族教育优惠政策体系存在的问题

上述一系列民族教育优惠政策的实施和实践,促进了民族教育事业的长足发展,教育本身所具有的反贫困功效也得到了一定程度的体现,但是,不能否认的是,民族教育优惠政策体系目前还存在着很大缺陷,仍需进一步发展完善。

第一,民族教育优惠政策的刚性保障力度不够。虽然民族教育优惠政策已成体系,随着国力的增强,不断得到发展和完善。而且,《民族区域自治法》“照顾与优惠是自治权存在的前提,扶持与帮助是中央与国家的职责”的表述,表明国家对包括民族教育优惠政策在内的民族优惠政策的保障已经上升到了法律高度。但是,目前我国民族教育立法工作还不尽如人意,民族教育法规层级过低,至今尚无专门的民族教育法律和民族教育行政法规。法律应有的对民族教育的保障与促进作用远没有得到充分发挥,民族教育优惠政策的连续性、可操作性的刚性保障还存在着很大的缺陷,还存在难以操作流于形式的现象。

第二,民族教育优惠政策成效缺乏跟踪评估。民族教育优惠政策的跟踪评价是政策部门准确把握政策特点、成效,监督政策的执行过程,补充、修正和完善政策的前提和关键。但是目前,我国还没有针对民族教育优惠政策的跟踪评估机制,政策实施很大程度上处于一种“信马由缰”的状态,人们更多关注的是政策实施的过程而不是政策实施的结果。出现这种状况的原因,即有相关部门认识上的不到位,也有技术操作上的难度。民族教育优惠资金注入以后,其走向缺少监督,其使用成效缺少真实客观的跟踪、评估,所以,有些时候会出现各级政府划拨的资金花不到“刀刃”上的情况,民族地区多次被曝光的“豆腐渣”校舍就是最好的说明,国家大量的人力、物力、财力被浪费。再比如,为保障少数民族语言文字授课的大学生就业,各地都相继出台了针对这一群体的优惠政策,但实际操作中,能真正解决多大问题,受惠面有多大,都是不确定因素,有些地方甚至还存在着政策、实际“两层皮”的情况。

第三,对农牧民脱贫增收影响最大的几个“突破口”,扶持力度尚需加大。

首先,学前教育薄弱,亟需扶持。由于经济发展相对滞后,在基层农村、牧区,学前教育薄弱,有些地区还是空白状态。即使现有的学前教育,也只能算简单的幼儿看护,很难实现启蒙教育功能,少数民族集中分布的贫困地区,幼儿享受不到教育起点上的平等,一定程度上讲,竞争已经输在了起跑线上。

其次,职业教育体系不健全,目前升学型的农村教育,并不能为贫困者解决在当地就业和提供生存与发展所必需的实际能力,在相当程度上,只是少数人脱离农牧区环境和争取城市生活的一种出路。针对贫困农牧民的、免费的、与当地产业结构和社会经济特点相适应的生产、发展技能培训亟待发展,需要给予更多的扶持和政策倾斜。

再次,高等教育中,为适合农村牧区的实际需要相关专业需要各级政府的帮助、扶持,真正发挥高校服务地方的功能;民族地区高校双语教育效果不尽如人意,民族语言文字授课学生毕业出口不畅、溶入主流社会能力不强,参与竞争缺乏优势,这些问题的解决需要高校自身的努力,更离不开政策的帮助和扶持。

三、继续发挥民族教育优惠政策“扶贫增收”功效的几点构想

(一)加大民族教育立法、执法力度以增强民族教育优惠政策的刚性保障

“为了平等地对待所有人,提高真正的同等机会,社会必须更多地注意那些天赋和出身较不利的社会地位的人们。”[6]法律是国家、政府的价值取向得以体现的最佳手段,虽然,我国的《宪法》、《教育法》及《民族区域自治法》中均有关于民族教育的相关规定,但即不系统,也不完善,因而,亟需出台《少数民族教育法》、《少数民族教育经费保障法》等法律,民族教育优惠政策的基本内容都要在法律上有所体现。比如,将国家对民族教育的投入、民族教育经费使用与管理方式、适应形势的高考优惠政策、发达地区对民族地区的支援、少数民族学生就业优惠政策等问题都要通过法律、法规形式确定下来,使民族教育优惠政策得到更为刚性的保障。而要保障法律、法规贯彻落实,防止民族教育领域权力的滥用,就必须加强民族教育执法监督工作,杜绝民族教育领域有法不依、执法不严、违法不究的现象。

(二)建立跟进评估机制以增强民族教育优惠政策的实效性与科学性

任何社会政策都是针对特定社会问题,并以问题的解决为最终目标的,在这个意义上,政策实施的效果便成为评判政策的一个重要依据。[7]对民族教育优惠政策的实施效果的考察,跟进评估机制的确立是必不可少的。为此,首先对民族教育优惠政策的跟踪评估要有正确的认识,要明确没有好的跟踪评估就不会有对民族教育优惠政策成效的准确了解和把握,就不会有民族教育优惠政策的发展完善;其次,要组织好对民族教育优惠政策跟踪评估的组织工作,要充分发挥民间组织的作用,使这种评估更能反映事物的本真;第三,要明确跟踪评估的目的不是为了歌功颂德,更重要的是找缺陷、找不足、找发展空间,民族教育优惠政策评估还要以科学的研究工作作为基础,通过民族教育优惠政策跟进评估机制达到增强其实效性和科学性的目的。

(三)准确定位、重点扶持民族教育的“扶贫增收”

首先,针对目前民族地区学前教育薄弱甚至空白的现状,要加大学前教育经费投入力度,提高学前教师待遇,改善现有学前教育条件,逐步使民族地区学前教育走上正轨;要出台优惠政策,调动社会各界兴办和投资学前教育的积极性,扩大学前教育的覆盖面,转变现有学前教育“看护”功能为“启蒙”,保障教育起点公平阻断教育贫困代际传递。

其次,要以“升学有基础,就业有技能,致富有能力”为办学目标,大力发展符合当地实际情况的、有利于农牧民生活水平提高的职业教育。一方面,提高针对职业中学、职业学院在校生的培养力度,另一方面,加大针对青壮年劳动力的技能培训力度,创造贫困地区劳动力流动和重新择业的条件。要把扶贫开发与发展职业教育相结合,依托当地高校和中等专业技术学校,开展适合当地的免费职业技术教育,培养实用技术人才,增强民众摆脱贫困、自我发展的能力。

再次,要加强针对少数民族语言文字授课的大学生就业知识技能的培训,成立专门机构,为他们提供职业中介服务,在各种考录就业政策制定中,加大倾斜优惠的力度,以此来保障教育结果公平的实现。

(四)政府为主、多种途径减轻教育负担,畅通科学教育途径

对贫困地区来讲,办教育财力严重不足而短时间内又很难改变,建议进一步加大民族教育优惠政策的倾斜、扶持力度,切实减轻教育负担。一是要将义务教育的财政主要负担适当由旗县级提到省、自治区,加大财政举办基础教育的职责。二是要加大补助力度,切实减轻学生家庭的教育压力,避免教育致贫。政府必须要担当起举全社会之力办教育的重担,要多种途径筹措办学资金、多种形式推进教育事业的发展。

几十年来,民族地区教育事业取得的巨大是对民族教育优惠政策的充分肯定,民族地区经济社会发展取得的成就是其扶贫增收功效的充分体现。在新时期、新阶段,民族地区扶贫攻坚的任务已经不再仅仅是解决绝对贫困、保障“吃饭权”,而是涵盖了医疗、教育、社会保障等内容在内的,更大程度上是在挑战相对贫困的民生诉求。要取得这场“攻坚战”的胜利,不断发展完善民族教育优惠政策,使其更具可操作性和实效性有着十分重要的意义。

[1]国家民委.2010年少数民族地区农村贫困监测结果[J].民族论坛:学术版·本期关注,2011(8).

[2]纳日碧力戈.现代背景下的族群建构[M].昆明:云南大学出版社,2000:132.

[3]陈南岳,周晓东.摆脱贫困恶性循环的探讨[J].经济问题探索,2000,(3).

[4]中央人民政府教育部关于第一次全国民族教育会议的报告[N].人民日报,1951-12-22(3).

[5]罗尔斯.正义论[M].何怀宏,等.译.北京:中国社会科学出版社,1998:101.

[6]路宪民,杨建新.正确认识民族优惠政策[J].贵州民族研究,2007(3).

C957

A

1004-941(2012)04-0043-04

2012-05-20

国家社会科学基金西部项目“内蒙古地区贫困人口现状与脱贫对策研究”(项目编号:12xmz09);国家社科基金特别项目“北部边疆历史与现状研究”子项目“内蒙古东部蒙古族聚居区反贫困问题调查研究”(项目编号:BJXM2010-58);内蒙古教育厅高等学校科学研究项目“蒙古族聚居区反贫困问题 “非经济”因素研究——以通辽市为例”(项目编号:NJSY11196)。

张艾力(1966-),蒙古族,内蒙古扎鲁特旗人,副教授,硕士生导师,主要研究方向为民族理论、民族政策、蒙古族发展问题。

责任编辑:王飞霞