刘红波，左文星，毛 强，周 峰

（中国公安大学，北京 100038）

试析边防警察之地位及作用

刘红波，左文星，毛 强，周 峰

（中国公安大学，北京 100038）

中国边防警察是我国人民警察警种之一，也是中国人民武装警察部队的一个警种。其主要职能就是保卫国家领土主权安全，维护沿边沿海地区社会治安秩序。近年来，由于我国边疆局势呈现新的态势，特别是南海的不稳定因素日趋复杂，在这样一种情形下，为了更好的维护国家主权和领土完整，建设和完善与边防相关的法律法规和加强海上执法力量的建设迫在眉睫。

边防警察；国家领土主权；对策

改革开放以来，随着我国经济社会的不断发展，特别是十六大以来，在科学发展观的指引下，全面建设小康社会的事业如火如荼地不断推进，亚洲巨龙腾空而起，世界为之瞩目。但是，由于我国在陆疆和海疆与诸多国家还存在争议，时时刻刻成为我国发展的阻碍。一个民族、一个国家要想屹立于世界民族之林，必须要解决与他国的领土争端问题，而公安边防部门作为我国政权的重要组成部分，在维护国家主权和领土完整中发挥着不可或缺的作用。

一、我国边防警察的形成和发展

(一)边防的概念

“边”即国家领土的外缘。按照国际法一般理论，国家领土包括领陆、领水和领空。因此，作为国家领土外部界线，边界应包括陆地边界、海上边界、空中边界。与此相对应，边防应包括陆防、海防和空防。边防是国家为捍卫本国边界安全所采取的一系列措施、手段的总称。从古至今，各国统治集团无不对边防的安全与稳定给予莫大的关注，努力采取适合本国特点的一切措施，维护边防的安全稳定。边防管理不仅需要必要的军事手段做后盾，而且还需要经常性的管理、建设来巩固。这种管理包括为保持边防安全稳定所必需的边境治安管理、边境生产作业管理、边民过境管理、边防涉外事务处理、沿海边防治安管理、出入境边防检查等［1］。当前，一个国家边防工作从内容上大体可分为：边界军事防卫、边境地区的安全、治安秩序管理和出入境边防检查三个方面。

（二）我国边防警察的形成和发展

中国边防警察是我国人民警察警种之一，亦是中国人民武装警察部队的一个警种。受公安部直接领导，具有军事和公安双重性质的武装力量，是我国政权的重要组成部分。

我国边防警察的建立和发展大体经历三个阶段：1949年11月15日，公安部成立了边防保卫局，负责建国初期我国边境线上的边防保卫工作，其组织形式为警察组织形式和公安边防部队组织形式，这也是我国边防警察的前身；1955年7月18日，国防部将公安部队改名为公安军，公安边防部队全部为公安现役建制；1979年5月10日，公安部在北京召开了全国公安边防工作会议，决定把公安边防作为一支武装力量予以建设和加强，把原实行义务兵役制和地方职业民警制两种体制统一起来，建立自上而下的公安边防武装警察部队，使边防和内卫分开，实行武装体制，武警待遇，由各级公安机关分级管理和指挥，正式组建中国边防警察［2］。

二、边防警察在维护国家领土主权中的作用

（一）打击境内外危害国家安全活动、维护边境

安宁

目前，虽然我们处于相对和平的环境，但是境外各种敌对势力无时无刻不在边境上对我国进行渗透、分裂、颠覆和破坏活动。新中国成立特别是改革开放以来，我国周边的形势发生了翻天覆地的变化，边境危害国家安全活动也出现了十分深刻的变化，各种敌对势力相互勾结、里应外合、以合法掩护非法，以公开掩护秘密，对我国的边境稳定和国家安全造成了极大的破坏，企图危害我国的社会主义制度、国家主权、领土完整和国家统一［3］。在这种新形势下，作为国家政权重要组成部分的边防警察，结合边境出现的新情况新问题大力开展“公秘结合、专群结合、主动进攻、积极防范”活动，不断提高发现、控制、防范和打击的能力，通过对敌对势力的武装侵扰、情报活动、秘密渗透、民族分裂等危害国家安全活动的严厉打击，与公安机关的国内安全保卫部门、国家安全机关密切配合，英勇战斗，为确保改革开放的不断深入和全面建设小康社会的伟大事业的顺利推进发挥了巨大的作用。

（二）保障国家经济安全、维护社会主义市场经济秩序

由于我国的陆地边境和海洋边境比较长，改革开放以来，边境经济贸易活动日渐活跃，同时伴随着以走私等为代表的非法经济活动，如走私香烟、汽车、原油，走私用于政治目的枪支弹药、毒品交易等活动也应运而生，这些非法活动严重的破坏了国家的经济秩序，冲击了我国的经济结构，损害了国家和人民的经济利益，扰乱社会秩序，危害社会安定，严重地危害国家主权和安全。由此，为了维护国家的主权和社会主义的市场经济秩序，在1998年7月召开的全国打击走私会议上，明确了公安机关内部除公安边防部门外，其他任何单位不得出海缉私。多年来，公安边防警察部门不辱使命，采取“打防结合、综合治理、突出重点、坚持不懈”的方针，在处理一系列有关危害国家经济安全，破坏社会主义市场经济秩序的案件中，协同海关等部门，付出了巨大的努力，赢得了社会各界的赞誉。

（三）处理涉外事务，维护国家尊严

边境涉外合作，主要是指国家或其主管边境事务的部门同有关国家或其主管边境事务的部门之间合作活动的行为［4］。近年来，随着全球化的加快，国际政治和经济交往活动的不断增加，边疆地区的违法犯罪活动日渐出现国际性的苗头，偷越国境、不明国家船只和人员闯入我领海等犯罪活动频频出现。因此，加强国际合作，共同防范、控制、打击各种跨越边境犯罪就成为公安边防部门的重要任务。我公安边防部门在公安部党委的坚强领导下，在各族人民的无私帮助下，在其他部门的协助下，坚持主权和安全、睦邻友好、区别对待、请示报告的原则，团结协作，科学应对，有理有力有地的处理了一些涉及国家尊严和主权的涉外事件，维护了我国作为东方大国在世界上的国际地位。

（四）处理国家边界领土争端、维护国家主权和领土完整

我国边疆地域辽阔，战略地位重要，对国家可持续发展影响巨大。但是，我国目前在陆疆还与印度、越南等国、海疆与日本、南海诸国还存在着较大的争议，在世界能源需求日渐增多的情况下，这些国家屡屡铤而走险，不顾历史和法理的根据，侵占我国大量岛屿和领土，如近期日本“国有化”钓鱼岛的问题、菲律宾妄图侵占我黄岩岛事件等等。因此，在全面建设小康社会和推进社会主义现代化建设的新时期，我国对维护边疆稳定与国家主权提出了更高的要求。当然，作为维护国家领土完整的公安边防部门责无旁贷。积极采取行动，进行陆上巡逻、海上巡逻、巡航护渔等措施，有力地维护了国家主权和领土完整，挫败了一些国家试图侵占我国领土的图谋，得到了党和政府以及世界华人的肯定和赞誉。

三、目前我国边防之现状

领土主权问题就是一个国家的生命，是一个国家能够以独立自主的角色立于世界，处理问题的先决条件。领土完整，主权独立，一个国家才能够称之为国家。而一个国家的领土主权问题主要集中于边防问题，可见边防问题的处理对于一个国家的发展有着深远的政治意义和现实意义。目前我国边防之现状主要分为陆防问题和海防问题。

（一）陆防问题

我国在陆地上与15个国家接壤，边境线长达2.2万公里。无论是从地缘政治角度看，还是从地缘经济、地缘军事角度讲，都堪称一种巨大的资源，一笔巨大的财富。如果我们能够高水平、高效率的开发利用这种资源，那么不仅我国边疆地区的经济水平会得到高速发展，乃至整个国家都会加快发展的步伐。但是，由于我国所处的复杂的边境环境和历史遗留问题，我国的陆地边境状况并不稳定，我们还与某些比邻国家存在一定的领土争端，边界争议。如中印边界全长约有2000公里，分西、中、东三段，争议地区面积达12.5万平方公里。

（二）海防问题

“谁控制了海洋，谁就能控制了世界贸易；谁控制了世界贸易，谁就控制了世界财富。”21世纪是海洋的世纪，在世界工业高速发展的今天，陆地资源在支撑人类社会进步方面已经越来越独木难支。于是越来越多的国家开始着眼于海洋，将海洋战略提升到重要的国家发展战略。中国海岸线总长度为3.2万公里，与韩国、日本、菲律宾、新加坡、印度尼西亚、文莱和马来西亚等七国隔海相望。但是，目前我国对海洋边疆的影响权、控制权、开发权以及对海洋边疆上的交通要道、重要岛礁、关键海域影响力、控制力、开发力还不够强大。不仅如此，我国黄海、南海、东海的一些海域还在被或正在被他国分割，一些重要岛礁如钓鱼岛、黄岩岛等岛屿还正在被占领，一些海洋资源还在被掠夺。可见，我国在维护边疆海权中面临的形势非常严峻，海洋资源和海洋环境的保护问题亟需解决。

四、对策及建议

（一）搞好边境群众工作与边疆民族工作

在边疆地区大力开展为边民服务，警民共建活动，帮助边疆地区发展经济，协助边疆群众工作开展脱贫致富，尊重和保障少数民族群众利益，把边疆民族工作与兴边富民、促进少数民族地区的共同富裕相结合。这是现阶段最具实际意义的群众工作，既可加深警民关系，取得群众的信任，又可以减少不安定因素，防止边境冲突的发生，不给民族分裂分子及恐怖分子分裂国家的机会，巩固边境地区繁荣稳定。

（二）建立健全法律法规，为执法行动提供法律保障

目前，我国有关边防尤其是海洋立法尚未形成比较完整的法规体系，现有的法规大多是专项性的行业法。只有加强和完善立法工作，才能使我国边境执法走上有法可依、责权明确的法制化轨道。首先，在国内法方面，全国人大或人大常委会应尽快制定海上执法相关法律，包括海上执法队伍的性质、权限、职责范围、海上执法程序等方面的立法，使海上执法行动法制化、程序化、具体化。因此，应尽快制定能够涵盖维护海洋主权和海上安全，保护海洋资源和海洋环境等方面的海洋基本法律。其次，在国际法方面，应积极寻求在打击跨国犯罪方面的国际合作，最大限度地争取缔结国际打击跨国犯罪的合作公约，特别是关于涉外联合行动的合作协议。

（三）完善联勤协作机制，实行执法一元化，保证执法行动有序高效开展

协调法令，强化与其他部门的配合，理顺我国海上管理和执法体制。目前我国海上执法单位和部门主要有：公安边防、中国海监、中国海事、渔政渔港监督、海关缉私五个部门，各个系统、部门互不统属，力量分散，形成当前海上执法所谓“五龙闹海”的局面。

实行海上执法一元化，这是世界各国海洋综合管理和执法的成功经验之一。一支多职能的海上执法队伍可充分利用现有的技术装备承担多种海上执法任务，为多个海洋管理部门服务，既可节省人力、物力、财力，将有限的资源集中使用，又能提高效率，切实履行海上执法的职责。据此，根据搁置部门争议、务实简便易行的原则，建议公安边防海警与国家海洋总局海监总队合并组建中国海岸警卫队。在部队序列上，称“中国人民武装警察海警部队”；在行政序列上称“公安部海上公安局”，对外称“中华人民共和国海上公安局”，简称中国海警。海上警察是国家机关的组成部分，履行国家赋予的行政执法、刑事司法等职能。同时也是我国武装力量的组成部分，是一支重要的海防力量。

（四）加强执法力量建设，改进技术装备

当前我国海上执法队伍在规模和资金投入方面并不小，差距主要在于机构、人员规模的庞大，造成了资金大量用于人头费、管理费，难以用于技术装备的改善上。海上执法队伍统一后，从前的多个执法队伍的管理、教育培训机构以及各种基础设施只保留一套就够了，可有效避免执法机构、基础设施的重复建设和管理，避免了资金的浪费。执法队伍的多职能综合执法能力不仅提高了执法效率，而且能使规模较小的执法队伍承担起之前的海上执法任务。精简了人员，节约下来的资金就可以用于技术装备，进一步提高执法能力。在这种情况下，即使国家不增加投入，海上执法力量一元化之后，也可以将现有海上执法投入的一半以上用于技术装备的改进，有效地提高我国海上执法能力。

（五）执法队伍实行军事化管理，并且赋予刑事司法权

实行军事建制、进行军事化管理强化了执法力量的权威性和严肃性，有助于海上执法的顺利进行。适当的武器装备更增加了其震慑力，便于在执法活动中更好地维护国家海洋权益。另一方面，当前我国海上执法部门除公安边防、海关缉私警察外，其他执法力量均无侦查、拘留、逮捕、预审、治安处罚、使用警械等警察权。因此，其权威性大打折扣，执法活动经常受到阻挠。比如在海上执法行动中往往出现违章、违法船舶、人员不服从管理，而执法人员却无计可施，甚至在执法过程中还屡屡发生执法员受到人身威胁或人身伤害的状况。

[1]张保平.边防法制通论[M].北京:中国人民公安大学出版社, 2004.279.

[2]许渭生.边境管理学[M].北京:中国政法大学出版社,2004. 71.

[3]公安部政治部.边境管理学[M].北京:群众出版社,2007.316.

[4]公安部政治部.边境管理学[M].北京:群众出版社,2007.338.

On theRoleand Function of Chinese People's Border police in Safeguarding Chinese Territorial Sovereignty

LIU Hong-bo，ZUO Wen-Xin，MAO Qiang，ZHOU Feng
（ Chinese People's Pubilic Security University,Beijing，100038）

Chinese people's border police is one type of people's police of our country,and also one kind of Chinese people's armed police.One of the main functions of border police is to guard the safety of territorial sovereignty and protect the social order in border areas and coastal areas.In recent years,the new situation in border areas,especially the unstable factors in South China Sea, is becoming more and more complicated.In order to cope with this situation,it is very urgent to improve and perfect border-related laws and regulations and strengthen the construction of maritime law enforcement forces.

Chinese people's border police;territorial sovereignty;countermeasures

D631.46

A

2095-1140（2012）05-0125-04

2012-09-20

中央高校基本科研业务费专项资金资助，探析边防警察在维护国家领土主权中的地位和作用（Y X 11084）。

刘红波（1981-），男，湖南邵阳人，中国人民公安大学2011级比较警察研究方向硕士研究生；左文星1986-），男，湖南衡阳人，中国人民公安大学比较警察研究方向硕士研究生；毛强(1988-)，男，山东临沂人，中国人民公安大学2011级比较警察研究方向硕士研究生;周峰(1988-),男,山东青岛人中国人民公安大学2011级比较警察研究方向硕士研究生。

左小绚）