颜燕师

（福建师范大学 公共管理学院，福建 福州350108）

行政自由裁量的问题与治理模式研究

颜燕师

（福建师范大学 公共管理学院，福建 福州350108）

对行政自由裁量需要理性地看待，它既有合理存在的现实土壤，又有被不正当运用的风险。从正反两方面阐述行政自由裁量的两面性，并对构建一个多维度的行政自由裁量理想模式进行了设计，最终的目的就是实现行政管理的良性运行。

行政自由裁量；治理；模式

一、行政自由裁量的本质与渊源

行政自由裁量，简单说来就是行政机关对一些公共事务的处理拥有选择权。它主要包括两个方面的内容：一个是选择要不要作出行政行为，另一个是在明确要作出行政行为的前提下，基于法律规定的目的和宗旨，选择一定的范围和一定的幅度，寻找事实与法律的最佳契合点。

其实，英国学者韦德早就指出了行政管理，特别是现代行政管理中存在的一个普遍事实，就是行政权的行使与行政裁量密切相连：“现代政府管理要求尽可能多且尽可能广泛的裁量权，议会法案起草者也竭力寻找能使裁量权变得更为广泛的新的措词形式，议会在通过这些法案时也无意多加思量。”

二、行政自由裁量存在的理论基础

第一，行政自由裁量的存在是行政管理本性使然。行政管理是行政权力运行的外在表现，它重点关注的是行政权力运行效率的高低。在当今时代，国家和社会正在跨越式发展，行政机关需要处理大量的经济、社会、文化等事务，这些事务往往涉及政策制定、规划设计、应急策略方案等，极具复杂性和多样性，行政机关必须根据新情况、新变化来决定行为路径和行为方式。所以，面对纷繁复杂的公共管理事务，为了能够高效率地解决问题，充分发挥行政管理机关的职能，赋予这些机关主体一定的行政自由裁量空间是很有必要的。

第二，行政自由裁量的存在是由我国国情所决定的。我国幅员辽阔，东西发展不平衡，城乡发展不平衡，行政管理的环境大不相同，如果实行完全一致的行为规则，恐怕是弊大于利。我国当前正处于改革攻坚的关键时期，很多政策、措施、办法都需要在不断的探索和实践中进行检验。所以，行政管理需要有一定的自由空间，因地制宜，适时而变，才能把管理事务解决得更加彻底。

第三，行政自由裁量的存在是实现个案正义的内在要求。因为现实生活不是理想的状态，每个人的身体条件、智力水平、经济状况、社会背景不尽相同，在此基础上所产生的行为目的、表现的行为方式、造成的行为结果也是截然不同的。而行政管理必须面对现实，不能停留于理想的世界。所以，立法者无法对同样的行为作出同样的规定，只能在确定规则的前提下，保留适当的弹性空间，赋予行政机关“不同情况，不同对待”的较广泛的裁量权，以保证实质正义。这是行政裁量存在的最重要的根据。

第四，行政自由裁量的存在是行政管理专业性和技术性的要求。行政管理人员对于所管理的公共事务通常具有专门知识、专门经验和专门技能，而与此相对应的各项法律法规的制定者不一定熟悉各个领域。所以，对于涉及行政管理的特定事项，只能采取“宜粗不宜细”的制定办法，规定普遍性的处理原则，具体的实施细则则留给行政机关自由裁量去处置。这么做可以起到弥补立法局限性的作用，有利于行政管理的有效性和针对性，提高行政效率。

三、行政自由裁量治理的原因分析

行政自由裁量的运用是行政管理中不可缺少的一种手段，但是，在运用这种手段的过程中，又会因为利用不当甚至滥用而造成负面效应。

第一，容易破坏社会的公平公正。因为权力资源具有有限性，而人的需求却具有无限性，行政自由裁量会给行政管理人员滥用权力创造机会，以权谋私、办人情案等现象时有发生。行政裁量的最大特点就是自由，一些行政机关从本部门、本地区的局部利益出发，会考虑相对人的经济状况、社会地位、家庭背景等因素，往往对相同或近似的案件采用不同的处理方式，给群众造成物质上和精神上的损害。群众对于行政管理预期的公平公正目标不能实现，容易产生对立的情绪，从而影响了社会的公平公正。

第二，容易造成行政管理系统的混乱。在所有的行政机关当中，有些机关享有大量的行政裁量权，而有些机关则属于“无权”的部门，或者说享受到的行政裁量权较小。因此，行政机关便努力地通过立法部门去争取诸如审批权、处罚权等权力，行政系统内部出现了追逐利益的现象，偏离了本来的行政管理目的，规避了应有的公共责任。行政管理致力于公共利益的实现，赋予行政自由裁量权是可以理解的，但是，根据理性人的假设理论，行政机关为自身的利益而利用行政自由裁量权，这是有违行政自由裁量设置的初衷的。这样一来，行政管理的效率必然大大降低，行政管理所应该追求的价值也没办法实现。

四、行政自由裁量治理模式的多维建构

从上面的分析可以看出，行政自由裁量具有正反两方面作用，要想最大限度地发挥行政自由裁量的功能，仅仅通过单一的治理模式是远远不够的，必须采取多种方式相融合、相集中的立体模式，才能对其进行合理有效的控制监督，提高行政管理的运行效率，保护公共利益和公民利益。

（一）源头上的规则之治

行政自由裁量的治理，必须从源头上通过法律对具体事项给出准确界定，对涉及的事项给予明确、具体的规定。

首先，要制定规则，缩小行政自由裁量的幅度和范围。在现代社会，行政自由裁量权没有必要再继续扩张了，因为随着我国法律体系的不断完善，法律对于社会生活的控制力也在不断提高，在技术层面上已经具备了详尽标准的能力，而且我国行政管理经验也在日益丰富，可以相对地缩小自由裁量空间。其次，要制定规则，明确裁量的标准。对一些原则性、抽象性、弹性较大的规定进行细化和量化，减少模糊性用语。对于有一定裁量空间的规定，应当结合实践中遇到的不同情形，细化成不同的裁量标准，以此将行政管理者自由裁量的空间压缩下来。最后，在没有明确、具体的规则的情况下，行政管理者可以按照立法意图、立法目的进行自由裁量。当然，立法意图和立法目的也必须成文化和明确化，才能让行政管理者准确把握这些意图和目的，避免歧义和模糊。作为行政管理者，必须树立“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的思想观念。

（二）程序上的利益平衡

设计一套严密的程序是控制行政自由裁量权合理运行的有效手段。行政管理者在实施行政行为的过程中，必须遵循法定程序，如告知义务、说明理由、听取申辩等。程序是限制行政裁量随意性的前提，行政管理者在选择行为方式、范围、幅度以及步骤时必须遵循程序之规定，否则就要承担违反程序的法律责任。作为行政相对人，有权要求行政管理者履行必经的程序义务，从反方向督促行政管理者合理行使自由裁量权，避免权力滥用。

程序的设计还能够保证公正与效率两者的利益平衡。效率是行政管理追求的目标，行政自由裁量就是为效率而设，而程序则是行政自由裁量实现公正公平的保障。不仅需要效率，也需要公平，程序为行政自由裁量的合理化提供了一个明朗清晰的价值尺度。

（三）内外部的监督体系

行政自由裁量具有很大的主观随意性，通过内外部的监督，可以遏制权力的随意性。

首先是完善备案登记制度。有了备案登记制度，行政管理机关就必须将已经作出行政行为的依据、过程和结果实事求是地记录在案，这种内部监督机制可以保证行政自由裁量的合理性，防止随意裁量。其次是完善政务公开制度。推行政务公开是行政管理方式的一种改进，也是行政管理方式的创新。将作出行政行为的依据、理由、过程和结果向社会公开，不仅有利于提高行政机关的公信力，还能有效地防范行政自由裁量权的滥用。最后是完善行政责任制度。要明确行政管理者的权力和责任。权力与责任既有对应性，又有统一性，绝不能将两者割裂开来。

（四）终端上的司法审查

行政自由裁量在终端上的司法审查，就是人民法院在行政诉讼中，运用审判权对行政自由裁量行为的合法性进行监督。但是，在复杂的具体行政案件的司法审查中，行政自由裁量权的界限应如何把握一直是个问题。

人民法院应当在预防和治理滥用行政自由裁量权问题上扮演重要角色。这就要求人民法院应充分发挥综合协调不同社会利益的能动性，经过探索与实践，确定一套系统的、针对行政自由裁量行为的司法监督模式。笔者认为，首先是确定由行政自由裁量引起的争议的性质，是法律问题、政策问题还是事实问题，先定性再定范围。然后，审查行为目的、行为内容和行为程序，有针对性地选择重点问题进行审查，或者是审查三者交织难分的疑难问题，做到抽丝剥茧，从而维护并监督行政机关的行政自由裁量权。

以上四个治理方式构成了一个四位一体的治理模式，应是治理行政自由裁量弊端的理想设计。当然，除此之外还有其他的灵活方式，比如，可以通过政策来规制行政自由裁量。政策具有一定的约束力，政策的优点在于它的时效性和灵活性，行政机关在行政管理中行使自由裁量权时也需要将其考虑在内。

[1]周佑勇.行政裁量治理研究：一种功能主义的立场[M].北京:法律出版社,2008.

[2]姜明安.行政裁量的软法规制[J].法学论坛,2009(4).

[3]黄学贤.行政裁量基准：理论、实践与出路[J].甘肃政法学院学报,2009(6).

D912.1

A

1673―2391(2012)05―0041―02

2012—01—11

颜燕师，女，福建永春人，福建师范大学公共管理学院。

【责任编校：江 流】