常晓冲

(华中师范大学社会学院,湖北武汉 430079)

制度性视角下的灾后重建问题思考
——基于对四川省Y县贫困村恢复重建状况的调研

常晓冲

(华中师范大学社会学院,湖北武汉 430079)

汶川地震后,在党中央和各级省政府的共同努力下,震后贫困村的恢复重建工作基本完成。调查发现,Y县在灾后重建过程中取得了阶段性胜利,但仍存在一些社会问题。制度性视角下的社会发展观通过采取“管制性多元化”的途经,强调国家、市场、社区三者的有效融合实现经济和社会的协调发展,这一机制可为灾后的重建发展探索出新的思路。

制度性视角;灾后重建;社会发展;管制性多元化

二、研究方法与资料收集

本文研究是基于对Y县灾后贫困村恢复重建状况调研的实证分析。笔者于2011年11月11日至16日,对四川省Y县随机抽取的五个镇六个村的村民灾后生活状况进行了调查,在每个村庄内采用抓阄的方式,随机抽取组作为调查的基本单位,再逐户对该组的20户农户进行入户问卷调查,最终获取120份农户调查问卷,问卷的内容主要涉及调查户的家庭人口结构基本情况,近一年的收入开支状况,住房和生活设施状况,土地资源现状,现金借贷状况等几个方面。此外,我们还对Y县及各个村的地震损失和灾后重建整体状况、收入和贫困状况、土地资源利用等方面进行数据调查和统计,共获得了1份县级问卷和6份村级问卷,而本文的研究结果正是通过这些数据分析得出的。

Y县作为此次调研的选取地,是汶川地震中受灾最为严重地区之一。Y县隶属于四川省绵阳市,位于四川盆地西北部,汶川地震以及由此带来的山体滑坡对该县带来了前所未有的打击。该县伤亡惨重,共计有死亡11522人,受伤9693人,失踪人数难以统计。因县城周边山体滑坡,老县城80%、新县城60%以上建筑房屋垮塌,整个县城几乎被夷为平地,村民的住房大量受损,道路、桥梁、通讯等基础设施损坏严重,耕地和生态植被遭受巨大破坏,人们的生产生活陷入了极大的困境,人们的贫困程度加剧,并由此造成了因灾致贫、因灾返贫等现象,给该区域灾后的恢复重建和社会发展带来了严峻的挑战。另外,由于Y县属于全国少有的羌族自治区,地震对羌族文化和档案史料的传承造成了毁灭性破坏。虽然灾情严重,但在党中央、国务院的大力支持以及四川省和对口援建兄弟省的协助配合下,并在全县人民乃至社会各界人士的共同努力下,该县的灾后重建工作取得了显著成果,全县的生产生活秩序逐渐得到恢复,具体表现为住房问题基本解决,道路、水利、教育、羌文化遗产的保护等公共基础设施逐步提升,人们的生活水平日渐改善,可以说社会秩序已恢复正常。然而通过调查,我们仍然发现Y县在灾后重建中不乏存在社会问题:基础设施不完善,债务压力大,政策保障不健全等,灾后贫困村的发展依然面临诸多挑战和困难。Y县作为地震中受灾最为严重的地区之一,灾情损失惨重,而其恢复重建也得到了全国乃至全世界的高度重视和大力支持,因此该县的贫困村灾后恢复情况具有典型的代表性,在国家、市场、社区三方面的相互融和作用,特别是国家的主导控制地位方面体现的更为深刻。因此本文以Y县贫困村恢复重建的现状调研为依据和起点,从制度性视角的社会发展观出发,在对灾区农村经济社会发展的重建效果及所存问题进行客观评述的基础上,结合受控制的多元化理论试图探讨灾后重建的新思路和新途径。

三、制度性视角下的灾后重建问题思考

美国学者詹姆斯·米奇利于20世纪90年代提出了发展型的社会政策,阐述了一种新的社会发展观。在他看来,社会发展是一种规划的社会变化过程,旨在与经济发展的动态过程的协同下促进整体人口的福祉①詹姆斯·米奇利．社会发展:社会福利视角下的发展观[M]．上海:上海人民出版社,2009:29．。这种发展观,不是简单一味的追求经济总量的增加和速度的提升,而是在此基础上突出了社会的福利性,或者将社会目标和经济发展结合起来,以一种全面综合的发展替代了过去的“扭曲发展”。同时米奇利还提出了社会发展途径即制度性视角,这一视角旨在为促进完善人们的福利而动员各种社会制度,包括市场、社区和国家。这三种社会发展的战略不是相互排斥,而是可以融合起来,但是在使各种战略和谐化的过程中,在管理社会发展努力方面,政府必须起主导作用,也就是“管制性多元化”②詹姆斯·米奇利．社会发展:社会福利视角下的发展观[M]．上海:上海人民出版社,2009:161．,因其特点是一种积极的行政管理方式。米奇利的这一主张,正是强调通过多层次的制度场域实现经济与社会的协调发展。国家在资源整合和资源动员方面的作用无可替代,在社会发展方面必然居于主导地位。要成功地促进社会发展,国家必须在融合经济与福利制度,在动员市场、社区和公共部门的过程中起主要作用。市场是社会发展的核心主体之一,市场组织一方面可以提供内部福利,另一方面可以通过建构企业文化来促进劳动力的人力资本挖掘和提升,同时还可以培育组织内外的社会资本。另外,以社团主义为主要意识形态的社区建设也可以在社会发展过程中发挥重要作用,广泛的社区参与是个人潜能增强的重要途径,充分的社区动员则是社区社会资本培育的关键措施③李棉管．发展型社会政策与新农村建设的新思路[J]．浙江社会科学,2011(4):74．。笔者认为,在灾后贫困村的恢复和重建过程中,运用米奇利的管制性多元化战略,重视行动主体多元化的共同参与机制,将会对灾后建设提供新的思路,而且也会大大增强灾后重建的社会效益和社会福祉,对社会的长远规划和发展来说更有益处。

(一)国家参与的主导地位不可替代

米奇利制度性视角下的发展观是一种“管制性多元化”的社会发展战略,要求政府在积极管理并协调各种战略实施过程中起主导作用。政府应该积极指导社会发展过程,以期最大程度地提高社区、市场和个人的参与①詹姆斯·米奇利．社会发展:社会福利视角下的发展观[M]．上海:上海人民出版社,2009:162．。此外,政府还应该通过各种公共部门政策与方案来直接促进社会发展。具体来讲,政府制定统一的规划和发布相关的政策,通过对资源的再分配、增加社会服务开支等措施来满足人们的基本需求,实现社会的福利平等和可持续发展。

在灾后重建过程中,我们发现国家的这种绝对主导作用在调配资源、恢复社会发展上发挥着举足轻重的作用。国家在震后第一时间发布的各种宏观政策,如《汶川地震灾后恢复重建总体规划》等,从中央到地方的各种方案与政策的制定为重建提供了从政策到资源的合法性支持。此外,在对公共基础设施项目的财政政策支持和资金投入上,国家的这种集中力量办大事的优越性也一览无余。调查发现,Y县地处断裂带,由于地震及泥石流滑坡等次生灾害的强烈影响,该县建筑坍塌情况十分严重,绝大部分房屋都已震垮,县城几乎被震为一片废墟。震后,党中央高度重视,为地震中房屋震垮的重建户给予优惠补贴,具体政策为家庭成员数量1～3人政府补助1．6万,4～5人补助1．9万,6人以上补助2．2万,而房屋受损较轻的重建户则给予4000元左右的加固维修费,另外,政府还为重建户提供三年的贴息贷款,村民向银行最多可借贷5万元,三年内享受无息贷款。通过以上各种政策的优惠和民众的共同努力,灾区的住房问题得到了基本解决。在灾后公共基础设施的提升上,政府在资源调配上的主导控制作用也不可估量。在地震中,该县道路受损严重,道面出现沉降,关外通向关内的桥也断裂塌陷。调查发现,与震前相比,村民普遍反映道路出行方便,即便是位于高山上的某镇C村,山路的维修与建设也在进行当中,预计今年年底全部完工,这对山上的村民来说确实是项惠民利民的实事。此外,饮水工程基本普及,调查发现,Y县的所有村庄几乎都已完成了水利工程,由以前的天然蓄水池变为自来水管道, 70．8%的村民反映饮水比震前方便,63．3%的村民反映饮水质量高于震前。在教育和文化资源方面,新的县级中学已修建完成投入使用,新县城的羌族旅游区对羌族文化遗产的保护和宣传工作将会发挥巨大的经济和社会效益。这些基本设施的完善都离不开政府强有力的政策和资金支持。

然而,在调查中,笔者发现在灾后重建过程中仍然存在一些问题需要政府给予宏观的政策和制度支持,来实现贫困村的长期持续发展。Y县的大部分村民都住上了新建或维修的房子,但仍有部分村民的住房问题依然未得到解决,如某镇的A村仍有部分村民住在样板房内,其他村落也出现了无房住而租房等现象;在笔者调研的B村,村中的道路明显不如震前平坦的翠石路,还是碎石崎岖难走的土路,给村民的出行和交通运输带来极大不便,另外该村的水质一遇下雨天就会变浑浊,水质质量下降;在某镇D村也有类似的情况,该村位于深山上,四周环山,山上山下的道路还未修好,仍是不平坑洼的泥土路,村民一般需要搭车上下山,下山需要10元,上山要15元,若是徒步则需耗费将近两个小时,这给村民带来了极大的不便,要赶场下山买生活用品也很费周折。另外,该村的移动通信还未普及,山上没有信号,在现代化信息化的当今社会,该村明显落后,并对该村的未来发展造成阻碍。因此,以上调研中所反映出来的基础设施不完善等现象,这些需要大量人力、物力、财力的基础项目,需要政府发挥其主导性作用,协调各个公共部门,制定相关政策,对社会资源进行调配,改善灾区村民的生产生活条件,实现社会和经济的协调发展。

(二)充分动员市场力量,鼓励非正式部门的参与

我国目前已处于社会发展的大转型时期,市场经济迅猛发展,也可为灾后贫困村的恢复和重建提供强大力量和支持。具体来讲,营造企业文化,鼓励农民参与市场,分享市场;发展小型企业,鼓励非正式部门参与,为穷人提供参与到生产性经济活动的机会;提高个人作用促进社会福利,市场参与提供一种能力训练,使农民在参与市场的过程中提高农民市场意识和各种能力②詹姆斯·米奇利．社会发展:社会福利视角下的发展观[M]．上海:上海人民出版社,2009:119-128．。

调查发现,利用市场这一机制来实现灾后恢复和重建的战略选择也不乏少数,将市场机制引入村庄重建,将大大提高社会整体发展的速度,但是在具体的实施过程中,也导致了一些社会问题,对村庄和村民的利益产生不利影响。例如,在某镇D村调查时,由于该村四周环山,地处高山,山间的道路还未修好,而山上矿产资源丰富,两年前,该村引进采矿企业,与镇上签订合同,企业可以免费开采山上的石头20年,以此作为交换来为该村修建道路。但通过调查而知,该企业修路也不是覆盖整个村,主要是他所利用到的路会修,也就是山上的路不会修,只会惠及到企业开采地到村委会的一段路,这对高山上的村民来说就没有起什么实质性的作用。另外,关于开采年限,企业占到了谁家的地就会给予赔偿,一般人均15亩,一亩补偿5000元,20年后返还给村民,但是可以想象,20年过去后,此地早已破坏,根本无耕种价值,对村民来说,这个政策的长远利益还是有待商榷。D村利用企业拉动本地经济,改善道路条件的初衷本是好意,但在操作实施过程中,该企业只重视本公司经济利润的增加,而忽视了村民的长远利益,也未考虑到生态环境的脆弱性,将会对该村的可持续发展造成破坏性的影响。因此,在灾后的贫困村建设时,企业的引进要慎重而行,要与当地的经济、社会、环境各方面相协调,充分考虑村民的现实利益,此外,要倡导积极健康的企业文化,重视非正式部门的建设,企业尽量适应当地的需求和条件,最终实现该村的长远健康发展。

(三)动员村庄和村民积极参与

在社区层面上,人们只要能够在其地方社区内一起和谐工作,就能最好地促进社会发展,这一观点构成了社会发展的社群性途径①詹姆斯·米奇利．社会发展:社会福利视角下的发展观[M]．上海:上海人民出版社,2009:132．。村民最了解自身的需求和自身的选择,因此,村民及村庄社区的参与是灾后恢复重建的基础,也是贫困村建设与发展取得长期效果的前提。村庄和村民的参与方式主要有三种:第一,村民的利益表达,让村民从自身的日常生活出发来选择发展项目,这既尊重了村民的自主权,同时也使发展项目更加适合村庄和村民实际。第二,村民的人力资源的培育和投入,通过参与村庄建设,村民能提高自身能力,这是一种有长远价值的内源发展。第三,村庄社会资本的培育,村民的广泛参与能够加强村民的互助意识,型塑村民对基层政府的信任意识,这些对基层社区来说都是极为重要的社会资本②李棉管．发展型社会政策与新农村建设的新思路[J],浙江社会科学,2011,(4):76．。

村庄和村民特别是村级干部和普通百姓的相互合作和共识是灾后重建的基础性条件,也是实现经济和社会发展的最基本行动主体。调查发现,在灾后基础设施的完备上,离不开村民和村干部的共同配合和努力,一方面,村干部要充分反映民意,考虑百姓的切身利益,做到决策的公正与透明,从百姓出发办实事;另一方面,村民也应响应基层领导的号召,遵守相关政策要求,实现灾后重建的协调发展。在调查中,灾后住房的重建基本上体现了这两者的有机结合,例如某镇B村除受地震影响,还遭遇08年6月和9月两次特大洪水的侵袭,全村的房屋基本淹没销毁,村民无房可住,只能暂时迁到镇上,在政府和村干部的前期规划指导下,村干部向群众事先征求重建房的建设方案,在取得村民的一致性意见后,即高头采用城市社区式的建设方式,楼房住房面积分别为60m2、90m2、120m2,山下由于地形限制,在原先的房屋住址处进行重建,于09年1月村民迁回开始建房,在政府规划好打好地基后,农户自己负责盖房,该村山下的重建房于12月底基本完工,高头的重建房也于10年7月完工,这一过程体现了村庄和村民的协同参与实现社区发展,另在其他的调查村庄中,道路水利等基础设施的修建也是需要村庄和村民的积极参与,这些项目不仅为改善提高老百姓的生活水平做出了重大贡献,也广泛地加快了物质性基础设施的形成,促进了地方的经济发展。

除了强调国家、市场、社区三者相互融合和共同发展外,米奇利的制度性视角下的社会发展观,还特别重视社会资本的建设问题。实现经济和社会的协调发展,不仅需要在这三个战略层面上有其具体设施的组织基础,并将三者统一在以政府为中心的总体性组织框架内,更需要实施社会发展战略的专业人员和人才,也就是强调人力和社会资本的建设。任何社会行动的最终落实和开展都是要归结于人这个基本行动单元。在这一取向上,国家、市场、社区三者也仍需相互配合,从政策到实践,从中央到地方,给村民提供更多的提高职业技能培训的发展项目。调查发现,震后由于修建住房,即便有政府和银行的优惠政策,但这对于绝大部分的村民来说也是杯水车薪,住房的大部分钱款需要自筹,因此造成了相当部分村民向亲戚借钱,村民的经济负担加重,银行三年的贴息贷款,也少有村民还清。据调查,60%农户认为自己负债状况比震前糟糕,村民的生活压力增加,而且由于地震对当地耕地造成了严重的破坏,人们的耕地面积严重减少,大部分村民,特别是青壮年劳力会选择外出打工补贴家用,获得经济来源。因此,巨大的债务压力和收入途径的减少,对灾后贫困村的社会经济发展将产生不良甚至反面的影响,这更加凸显了社会资本的重要性。国家的宏观政策只能暂时解决灾后重建的困境,要实现社会的良性循环的发展,必须要从社会资本建设这一问题入手,增加村民的专业技能,让村民真正参与到当地的经济活动中来。比如,国家要加大对人力资本的投资,增加社会服务支出,广泛投资于基础教育和技能培训等,人们拥有了一定的教育水平和技能后才能利用社会发展创造的机会;市场方面,鼓励小型企业特别是劳动密集性企业在当地建立,为村民提供更多的就业机会,并且企业应该因地制宜,建立符合当地特色的产业经济,并重视对生态环境的保护,村民才能自己家门口实现就业和发展;在个人层面,村民一方面要重视对子女的教育问题,另一方面,特别是年轻劳力也要注重积极参加职业技能培训,提高就业竞争力,增强职业素质和专业技能,从而增加收入,改善生活水平。

四、小结与讨论

在省委、省政府和国务院扶贫办的大力支持和兄弟省份的对口支援建设下,经过近三年的共同努力,四川省Y县的贫困村灾后重建工作基本完成,该县生产生活秩序恢复,人们的衣食住行等基本生存问题已得到解决,社会公共服务和基础设施等也得到一定改善,人们的生活水平也在稳步提升,然而在重建过程中也依然遭遇到一些挑战和难题,诸如公共设施仍不完备,巨大的债务压力和政策制度不完善等,这些都给当地经济和社会的发展带来了阻碍。笔者在对灾后恢复过程的客观评述的基础上,结合詹姆斯·米奇利的制度性视角下的社会发展观,通过“管制性多元化”的综合性战略制度,探讨灾后贫困村社会发展的新途径。笔者认为,灾后重建是项复杂和长远的工作,国家在资源整合和资源动员方面的主导作用无可替代,此外,要重视充分动员市场力量,鼓励非正式部门的参与,并鼓励动员村庄和村民积极参与。国家、市场、社区这三种战略机制并非相互排斥,而是相互融合,并且国家在三个层面中处于核心地位,国家要积极管理并协调这三种战略的实施。因此,基于此,笔者认为,行动主体多元化的制度性发展观将会给贫困村灾后的重建提供一种新的思路,真正实现经济和社会的长远持续发展。

[1] 詹姆斯·米奇利．社会发展:社会福利视角下的发展观[M]．上海:上海人民出版社,2009．

[2] 陈蓓蓓,李华,燊吴．汶川地震灾后重建理论述评[J]．城市发展研究,2011,18(3)．

[3] 符平．贫困村灾后重建中的社会资本问题[J]．人文杂志,2010(2)．

[4] 陆汉文．汶川地震灾后恢复重建对贫困社区的影响[J]．江汉论坛,2010(9)．

[5] 刘渊鸿．后援建时代的汶川灾区农村发展研究——基于农村居民可行能力的理论分析[J]．社会科学研究,2011(2)．

[6] 陆汉文,岳耀鹏．激情、理想和现实——一个民间组织与农村社区在灾后重建中的关系及其意义[J]．广西大学学报:哲学社会科学版,2011,33(3)．

[7] 李棉管．发展型社会政策与新农村建设的新思路[J]．浙江社会科学,2011(4)．

[8] 陈蓓蓓,李华,燊吴．汶川地震灾后重建理论述评[J]．城市发展研究,2011,18(3):105．

责任编辑:胡 晓

C91

A

1004-941(2012)05-0057-05

一、研究缘起和文献回顾

2012-07-11

教育部人文社会科学研究规划基金项目“组织化与汶川地震灾区贫困村恢复重建”(09YJA840010)的阶段性研究成果。

常晓冲(1988-),女,山东东明县人,主要研究方向为经济社会学。

2008年5月12日,四川省汶川县发生里氏8．0级特大地震,波及四川、甘肃、陕西、重庆、云南10个省(市、区)的417个县(市、区),总面积约50万km2,是我国建国以来波及范围最广、损失最严重的一次自然灾害,此次地震给灾区人民造成了巨大的生命和财产损失。2008年9月19日,国务院出台《汶川地震灾后恢复重建总体规划》,计划用三年时间完成恢复重建的主要任务,恢复重建的规划区范围为四川、甘肃、陕西3省处于重灾区和极重灾区的51个县(市、区)。目前,在党中央、国务院的领导下,经过各援建兄弟省市和灾区广大干部群众的共同努力,大部分受灾地区已完成了基本的恢复重建工作,并取得了显著成效,基本上实现了中央提出的“三年任务两年基本完成”的目标。基于此,为了更加深入的了解灾后贫困村的实际恢复重建状况,笔者和其他两位调查员于2011年11月11日至16日,对四川省Y县的五个镇(乡)六个贫困村①本次调研采用随机抽样的方式,共抽取了Y县8个镇(乡)的10个村作为调研选取村庄,但在实际调查过程中,由于交通不便,道路危险等因素,不得不舍弃其中三个镇(乡)四个村的调查,最终,我们成功调查的村庄五个镇(乡)六个贫困村。的灾后重建状况进行了调研,此次调研采取问卷调查和个案访谈相结合的方式,调查员入村访谈和调查,在每个村庄随机抽取20户作为调查对象,在此基础上共获得合格的调查问卷120份,此外,调查员还需搜集有关该村庄基本概况的数据信息,因此本文的探讨和结论都是在这些数据的分析上得出的。

汶川地震发生后,灾后贫困村的恢复重建工作引起了社会各界的热切关注,仅学术界对灾后重建的理论探讨就不乏少数。在以往的文献研究中,有从社会资本的角度探讨社会资本之于贫困村灾后重建的意义和途径(符平,2010),有从贫困社区的角度理解灾后重建的作用(陆汉文,2010),另有后援建时代村民可行能力的理论分析(刘渊鸿,2011),民间组织在灾后重建中的关系和意义(陆汉文,岳耀鹏,2011),此外,还有很多学者从灾后村庄的重新规划,村民社区参与以及政策制定和保障的角度对灾后重建问题进行研究。从这些研究中,我们不难发现,大多数研究都只是从一个维度来对重建问题进行解析,认为只依靠其中某一种战略发展途径或制度来解决恢复重建问题,倾向于行动主体的一元化,而笔者认为将詹姆斯·米奇利的制度性视角下的社会发展观引入灾后重建,将主体的一元化转变为“管制性多元化”,即要成功地促成社会发展,国家必须在融合经济与福利制度,在动员市场、社区和公共部门的过程中起主要作用,国家的这种积极作用也被称为“受控制的多元化”②詹姆斯·米奇利．社会发展:社会福利视角下的发展观[M]．上海:上海人民出版社,2009:11。,强调通过多层次的制度场域实现经济与社会的协调发展,这种连贯的社会发展战略性途径将会对汶川灾后贫困村的恢复重建提供一个新的思路和方法。