艾永明

官员问责:秦律的规范及其评析

艾永明*

法家关于官员问责有独到的见解和认识，在此理论指导下，秦构建了较为完备的官员问责制度。秦律中关于官吏责任的认定，官吏问责的处理都有具体、详密的规定。秦代官员问责的理论和制度具有颇多合理因素，在中国古代具有较高的地位，对于建构和完善我国当代官员问责制度也有一定的借鉴和启示意义。但是，秦代官员问责只是对君主和朝廷负责，没有向民众负责的理念和制度，因此，秦没有也不可能有真正的政府问责制度。

官员问责 秦律 循名责实 问责认定 问责处理

按照现代宪政理论，健全的政府问责制是法治社会的一个重要标志。从内涵和性质上分析，政府问责与官员问责具有很大的区别;有政府问责必有官员问责，而有官员问责不一定有政府问责。但是，官员问责是政府问责的重要内容和必要条件。由于历史和时代的制约，中国古代只有官员问责而无政府问责。但是，研究中国古代的官员问责制度，对于我们今天认识和建立完善的政府问责制度也有一定的借鉴和启发意义。早在2500年前，秦奉行全面的以法治国思想，对官员问责尤为重视，其规范和制度十分健全，在中国历代王朝中较有代表意义，本文试对秦的官员问责制作一简略的探讨和分析。

一、秦代建立官员问责制的主要理论

秦以法家理论作为治国的指导思想，法家对于吏治有全面和独到的见解和论述，其中对构建官员问责制度的必要性、主要依据和原则作了清楚的阐明。

(一)官员问责是治国理政的枢纽环节

在中国古代，社会成员分为君、臣、民三类，其中臣是关键，是枢纽，君主的职责是制定健全的立法，严厉督责官员予以推行:“人主者，守法责成以立功者也。”〔1〕《韩非子·外储说右下》。韩非以“摇木”、“张纲”和“救火”为例形象地剖析了官吏的特殊作用:“摇木者一一摄其叶则劳而不遍，左右拊其本而叶遍摇矣……善张网者引其纲，不一一摄万目而后得，一一摄万目而后得，则是劳而难，引其纲而鱼己囊矣。”又如救火，官吏若提壶而为之，“则一人之用也”;若操鞭箠而督使人，则“制万夫”也。可见，官吏犹木之本、网之纲，治官犹引纲，制吏犹张目。所以，“圣人不亲细民，明主不躬小事”;“圣人治吏不治民”。〔2〕《韩非子·外储说右下》。

(二)官员问责是维系君臣关系的必由途径

君臣协力是治理社会的根本，维系君臣关系是治理社会的核心问题。那么，君臣之间是什么关系?法家依据好利恶害的人性论断言，君臣之间决没有亲情关系，也没有忠诚关系，而是一种“主卖官爵，臣卖智力”〔3〕《韩非子·外储说右下》。的互市关系和交换关系。韩非说的非常明白:“臣尽死力与君市，君垂爵禄以与臣市，君臣之际，非父子之亲也，计数之所出也。”〔4〕《韩非子·难一》。依据这种理论，韩非特别指出臣和则害君，臣不和则利君:“朋党相和，臣下得合众，则人主孤;群臣公举，下不相和，则人主明。”〔5〕《韩非子·外储说右下》。

由于君臣之间是一种具有不同利益诉求的对立关系，君主要真正有效地掌控臣下，必须恃势而不恃信、恃术而不恃信、恃法而不恃信。韩非指出:“君通于不仁，臣通于不忠，则可以王矣。”〔6〕《韩非子·外储说右下》。也就是说，只有君知不温情，臣知尽职而非忠君，才可以王天下。所以，对官吏严加问责，是君主出卖官爵以后的应有权力，同时也能使官吏之间相互督责而不相协和，从而有利于君主操控臣下。

(三)官吏问责是实施“循名责实”方针的需要

名实关系是先秦名家讨论的一个中心论题，强调应根据事物的名称或名义考察其实际内容，做到名实相符。法家十分重视这一理论，将其作为立法和司法的一项重要原则。

法家的“循名责实”理论贯穿于吏治的全部环节，其中最主要的是以下两个方面。

第一，因能而授官。任用官吏必须以具有相应的才能作为前提，法家对此有详细论述。一是有能才能授官，这是因能授官的基本要求。二是要求按才能高下授予高低不等之官爵。三是要求有什么能授什么官，以专门之能授予相应之官。

第二，因绩而赏罚。商鞅认为，官吏有功必有赏、有罪必有罚，才能体现吏治中的公平原则，使官员尽职尽责:“论荣(劳)举功以任之，则上下之称平。上下之称平，则臣得尽其力，而主得专其柄。”〔7〕《商君书·祘地》。

(四)官吏问责只有依靠严厉的法律才能实现

法家认为，人的本性是“好利恶害”，这种人性是每个人与生俱有而且在后天也不可改变的。君主治理社会唯一正确的选择是根据人性因势利导，用赏引导人们的“好利”之心，用罚遏制人们的“恶害”之心。商鞅说:“人生而有好恶，故民可治也。人君不可以不审好恶，好恶者赏罚之本也，夫人情好爵禄而恶刑罚，人君设二者以御民之志，而立所欲焉。”〔8〕《商君书·错法》。对于官吏问责，其方法也同样如此，君主决不能寄希望于仁、义和道德说教:“爵禄生于功，诛罚生于罪，臣明于此，则尽死力而非忠君也。”〔9〕《韩非子·外储说右下》。

二、秦律规范官吏问责的架构和内容

基于上述关于官吏问责的认识和理论，秦律构建了十分严密的官吏问责制度，其体系之完备，内容之详细，在中国古代历朝法律中是较为突出的。

(一)官吏责任的认定

根据秦律的规定，官吏被提起问责的原因较为多样，主要有以下三种情形。

1.因官吏本人违令而被问责

具体而言，秦律规定的因官吏本人未能达到法令要求而被问责的情形主要有以下三类。

第一，因官吏能力不胜任而被问责。如前所述，法家以“因能授官”作为任用官吏的重要前提，因此秦律明确规定，如果官吏已被任用，但在实践中发现其并不具备胜任该项职务的能力，就要被提起问责。《除吏律》规定:“发弩啬夫射不中，赀二甲，免，啬夫任之。驾驺除四岁，不能驾御，赀教者一盾，免，偿四岁徭戍。”〔10〕《睡虎地秦墓竹简·除吏律》，文物出版社1978年版，第128页。也就是说，发弩啬夫“射不中”就应被免职而由啬夫另外任命，驾驺任用四年仍不能“驾御”，其本人被免，并补服四年内应服之徭役，负责教练之人亦需罚一盾。发弩啬夫和驾驺的职位是很低的，对他们的要求如此严格，对其他官吏因能力不具备的问责必定更受重视。

第二，因官吏玩忽职守而被问责。秦始皇曾说:“治道运行，诸产得宜，皆有法式。”〔11〕《史记·秦始皇本纪》。秦律的一个显著特点是对各个机构、各级官吏和各类官吏明确地规定了职责义务，他们既有所有机构和所有官吏应共同履行的职责，也有各个机构和各个官员具体遵守的专门职责，每个官员都应恪尽职责，如有玩忽职守，都会被提起问责。

第三，因故意违法犯罪而被问责。利用职务之便徇私枉法，毫无疑问这是官吏被问责中最严重的情形。《法律答问》明确记载:“啬夫不以官为事，以奸为事，论何也?当迁。”〔12〕《睡虎地秦墓竹简·法律答问》，文物出版社1978年版，第177页。啬夫这种官员不认真履行和完成自己的各项职责，相反专门从事不法行为，就要被流放。秦律对于官吏“以奸为事”的问责规定十分周全。譬如，严禁官吏的贪污行为。《法律答问》规定:“府中公金钱私贷用之，与盗同法。”〔13〕《睡虎地秦墓竹简·法律答问》，文物出版社1978年版，第165页。官吏私自借用公家金钱与盗窃同论，对于明目张胆的贪污行为的处罚就必定要重得多。

2.因他人违反法令而被连带问责

在有些情况下，秦的官吏不是因为自身行为被问责，而是因为他人的违法行为而受到处罚，这种情形主要是由连坐制度引发的。商鞅变法时全面推行连坐法，包括亲属连坐、什伍连坐和职务连坐等，其中职务连坐是对官吏的一种特殊约束，目的是让他们互相监督和纠举。职务连坐的重点是处罚各级长官的责任，上级长官对下级官员违法犯罪若知而不论，或监督失职，其处罚已见上述。除此之外，值得注意的是，秦律还记载一种情形，即同一官府中一人犯罪，其他官吏也被连坐。《效律》有一条说:“其吏主者坐以赀、谇如官啬夫。其他冗吏、令史掾计者、及都仓、库、田、亭啬夫坐其离官属于乡者”，〔14〕《睡虎地秦墓竹简·秦律十八种·效》，文物出版社1978年版，第124页。可见，主管其事的官吏(主吏)违法受罚，其他官吏(冗吏、令史掾等)都要被追究一定的责任。这种情形下官吏被连带问责，纯粹是因他人的违法行为而引起的。

3.官府集体违法的问责

在很多情况下，玩忽职守的违法行为不是由某个或某些官吏的行为所导致，而是由官府集体的违误造成，这种情况下虽然不能直接明确地认定某人的责任，对此秦律基本采用以下两种互相补充的方法予以问责追究。

一是由该官府的主管官员承担责任，这是秦律对官府集体玩忽职守进行问责追究的首选方法，所以在秦律十分常见，如《效律》规定:“官府藏皮革，数炀风之。有蠹突者，赀官啬夫一甲。”〔15〕《睡虎地秦墓竹简·秦律十八种·效》，文物出版社1978年版，第79页。又有官府大的器物标记编号与簿籍不合，罚该府官啬夫一盾。〔16〕《睡虎地秦墓竹简·秦律十八种·效》，文物出版社1978年版，第113页。

二是由该官府成员共同承担责任，这往往是第一种方法的补充，即在追究主管官员的责任后还不足于消除后果和弥补损失，就往往再向官府全体成员问责。《秦律十八种·效》规定，粮仓漏雨而烂坏粮食，“其不可食者不盈百石以下，谇官啬夫;百石以上到千石，赀官啬夫一甲;过千石以上，赀官啬夫二甲;令官啬夫、冗吏共偿败禾粟。”〔17〕《睡虎地秦墓竹简·秦律十八种·效》，文物出版社1978年版，第120页。《效律》规定:“官啬夫、冗吏皆共偿不备之货而入赢。”〔18〕《睡虎地秦墓竹简·秦律十八种·效》，文物出版社1978年版，第121页。这就是要求官府长官和众吏共同赔偿腐坏的粮食和不足的财货。

(二)官吏责任的处理

秦律对于官吏责任规定了名目繁多的处理方式，这些处理方式实际上包括了今天意义上的刑事处罚、行政处分和经济赔偿等各个类型。但是，为了体现和反映秦律的本来情形，这里仍以秦律规定的处理方式予以叙述，而不是套用现代方法将其分为刑事处罚、行政处分和经济赔偿的方式加以归纳和叙述。

1.官吏责任的处罚方式

秦律规定的官吏责任的处罚方式大致分为以下五类。

第一，训诫。对于情节和责任比较轻微的行为，秦律规定适用“谇”的处罚。如仓库有两个以下鼠洞，谇仓库负责官吏;将故意伤人罪错判为斗殴伤人罪，谇其审判官吏。

第二，经济惩罚。秦律对官吏责任的经济惩罚主要有两种方式。一是赀。秦的赀刑名目繁多，对官吏主要使用赀甲和赀盾。从睡虎地秦简看，秦对官吏大量适用赀刑，赀盾和赀甲共有103条之多。官吏罚金必须如数交纳，如因贫困交不起罚金，法律有明确的追偿办法:“贫窭无以偿者，稍减其秩、月食以尝之，弗得居;其免也，令以律居之。”〔19〕《睡虎地秦墓竹简·秦律十八种·金布》，文物出版社1978年版，第63页。也就是说，对于现在任职的官吏，应按月从俸禄和口粮中扣除;对于已免职而没有职务的官吏依法强制劳作以偿还罚金。凡罚金必须在当年交清，否则依律论处。“其债毋敢逾岁，逾岁而弗入及不如令者，皆以律论之。”〔20〕《睡虎地秦墓竹简·秦律十八种·金布》，文物出版社1978年版，第61、62页。二是赔偿。官吏因没有履行职责而造成官府的经济损失，官吏在受到其他处罚的同时，往往要赔偿相关损失。如会计账目与实物不相符合超过660钱以上，赀官啬夫，并“复责其出也”。〔21〕《睡虎地秦墓竹简·秦律十八种·效》，文物出版社1978年版，第125页。

第三，职务处分。秦律对问责官吏的职务处分主要有免和废两种方式。免，即免除官职。官吏如不能胜任，往往即被免职。其他违法行为也可能受其处分，如县尉隐匿壮丁为弟子逃避兵役，“赀二甲，免”。〔22〕《睡虎地秦墓竹简·秦律杂抄》，文物出版社1978年版，第131页。废，即开除官籍，类似后世之除名，这是一种比较严厉的处罚。如听命书不起立致敬、冒领军粮、供应武器不合格、训练军马不合格等等，有关官吏都受到废刑。值得注意的是，废与免有着很大的不同，免官之人可以重新任官，如“官啬夫免，复为啬夫。”〔23〕《睡虎地秦墓竹简·秦律十八种·金布》，文物出版社1978年版，第62页。而废官之人不得重新任官，任用废官是一种违法行为:“任废官者为吏，赀二甲。”〔24〕《睡虎地秦墓竹简·秦律杂抄》，文物出版社1978年版，第127页。

第四，身体刑。身体刑是秦刑罚体系中的重要组成部分，它主要包括耻辱刑、笞和肉刑，这些处罚适用十分广泛，同样也用于官吏责任的追究。耐(剃光鬓毛)是一种主要的耻辱刑，它常用于处罚责任官吏，如“伪听命书，废弗行，耐为候。”〔25〕《睡虎地秦墓竹简·秦律杂抄》，文物出版社1978年版，第129页。“捕人相移者以受爵者”，即用官吏捕得的犯人骗取爵位，处于耐。〔26〕《睡虎地秦墓竹简·秦律杂抄》，文物出版社1978年版，第147页。又如笞刑，在耕牛饲养考核中落后的里典要笞三十。〔27〕《睡虎地秦墓竹简·秦律十八种·廄苑律》，文物出版社1978年版，第30页。至于肉刑，秦以法家学说为指导，官吏不会因其身份而不受其处罚，如官吏行贿一钱，便要受到黥刑等处罚。

第五，徒刑、流刑和死刑。这些刑罚适用于严重的职务犯罪，其中徒刑和流刑运用较多。如任用弟子“不审”，处于候的徒刑。〔28〕《睡虎地秦墓竹简·秦律杂抄》，文物出版社1978年版，第130页。官员行贿受财，要处于城旦的徒刑。如大夫违令斩首、私自挪用官府交通工具以及啬夫以奸为事等，如上文所述，皆要受到迁刑处罚。至于死刑，从现有史料看，秦时官吏往往因严重的政治性犯罪而被处死。

需要指出的是，上述五类处罚方式的适用可以分为两种，即单独适用和合并适用。合并适用情形十分广泛，官吏被问责时往往同时受到多种处罚，其中最为常见的是，赀与其他处罚合并适用、免与其他处罚合并适用和废与其他处罚合并适用。

2.官吏责任的处罚原则

从睡虎地秦简分析，秦律对官吏责任的处罚主要遵循以下两项原则。

第一，根据违法后果的轻重决定处罚。《效律》:“数而赢、不备，值百一十钱以到二百廿钱，谇官啬夫;过二百廿钱以到千一百钱，赀官啬夫一盾;过千一百钱以到二千二百钱，赀官啬夫一甲;过二千二百钱以上，赀官啬夫二甲。”〔29〕《睡虎地秦墓竹简·秦律十八种·效》，文物出版社1978年版，第115、116页。也就是说，清点物品数目而有超过或不足的情形，必须根据具体的损失情况分别轻重等级，作出相应的处罚。类似的这种具体的处罚细则规定在《效律》中屡屡出现。〔30〕《睡虎地秦墓竹简·秦律十八种·效》，文物出版社1978年版，第112-126页。

第二，根据责任关系的远近程度决定处罚。《效律》:“官啬夫赀二甲，令、丞赀一甲;官啬夫赀一甲，令、丞赀一盾。其吏主者坐以赀、谇如官啬夫。其它冗吏、令史掾计者，及都仓、库、田、亭啬夫作其离官属于乡者，如令、丞。”〔31〕《睡虎地秦墓竹简·秦律十八种·效》，文物出版社1978年版，第123、124页。可见，官府的啬夫是直接责任人，令、丞是相对的间接责任人，故前者的处罚要重于后者;主管其事的吏与啬夫一样是直接责任人，其他冗吏等是间接责任人，故前者的处罚也要重于后者。

三、结语

秦代的官员问责制度已经相当完备，其中包括许多合理因素和成功经验，主要表现为如下三点。

第一，“循名责实”理论在很大程度上揭示了官员问责制具有普遍的必要性和实施价值。法家认为，“循名责实”是吏治的一项基本原则，也是构建官吏问责制的主要依据。根据法家的精心设计，“循名责实”被全面地落实和体现在官员选拔、官员任用、官员考核、官员赏罚等各个环节。法家的这一理论是非常深刻的，它不仅直接指导建立了秦的官员问责制，而且也是以后历朝历代这一制度的主要理论，其意义和价值在今天仍然没有过时。因为，“循名责实”的核心要求是职务与责任、权力与义务相一致，这种相一致不仅适用于古代，也适用于近代和现代，它是公共管理活动中必须坚持的一项普遍原则。换言之，实施公共管理必须遵照“循名责实”，遵照“循名责实”必须建立官员问责制。

第二，官员问责有章可循、有规可依。法家认为，官员问责不能寄希望于道德说教，而必须依靠严明的法律，以法治吏是唯一正确和有效的选择。因此，秦十分重视建立官员问责的法律体系。这一法律体系大致可以分为两个部分。一是明确规定官员的职责义务，这是问责的前提和基础，秦有大量的行政法律，其中对各个行政机构和官员应该做什么、不应该做什么，应该怎样做、不应该怎样做都有清楚的规范。二是明确规定没有依法履行职责义务后的追究和处罚。从一般意义上分析，问责制度是一个设责、问责和负责相结合的配套系统，包括事前、事中和事后各个环节。从秦律的规定看，这些环节和系统已经基本涵盖。

第三，秦的官员问责的制度设计已经达到了较为严密的程度，许多立法和规定反映出秦对官员问责已有较为深刻的认识和丰富的经验积累。例如，秦律已明确规定官员违犯法令包括不当作为之“犯令”和不当不作为之“废令”两种情形，这显然是一条成熟的立法经验。又如，官吏因能力而不能胜任在实践中是比较复杂和难于明确认定的，但为了严明赏罚，秦律仍将其作为问责的重要对象，并且制订了一系列具体和明晰的考核规定。也就是说，秦的官员问责制不仅治奸、治贪，而且也治庸、治懒，这一内容较好地体现了官员问责的性质和特点，并且对于完善官员问责制度起到了重要的作用。

秦的官员问责制也存在着诸多缺陷，这些缺陷从另一方面为我们提供了有益的启迪和宝贵的教训。

第一，就指导理论而言，建立和实施官员问责制的根本目的是为了保证君主掌控百官，是向君主和朝廷负责。法家依据好利恶害的人性论，认为君臣关系是主奴关系，也是利益交换的买卖关系，君要治理社会，首先必须治理百官，而治理百官不能依靠忠信，只能恃势、恃术、恃法。从根本上说，官员问责制是君主御臣的一种办法;在韩非那里，“循名责实”是作为君主御臣之“术”的重要内容而提出的。所以，秦的官员问责制在本质上存在着致命的缺陷。这种制度虽然在客观上有利于民、有利于社会，但根本上不是对民负责、对社会负责，而充其量仅仅是为了防止激化官民矛盾而导致官逼民反，这一致命缺陷是君主专制制度下官员问责所必然具有的显著特征，也是其不可能得以真正完善的根源所在。

第二，立法过于细密具体和机械呆板。法家十分迷信和夸大法律的作用，过分强调治理国家必须“皆有法式”，将很多不该由法律管辖的事务统统纳入法律领域，导致立法“繁于秋荼”、“密于凝脂”。这种缺陷在官员问责制中也有很清楚的表现。一是法律规定过分琐细。如《法律答问》规定:“实官户关不致，容指若抉，廷行事赀一甲”;“实官户扇不致，禾稼能出，廷行事赀一甲”;仓有“鼠穴三以上赀一盾”。〔32〕《睡虎地秦墓竹简·法律答问》，文物出版社1978年版，第215、216页。仓房门闩不紧密，可以容下手指或用以撬动的器具，或者谷物能从里面漏出，仓房里有三个鼠洞，如此细微的情节，具体负责的官吏就要分别受到赀刑。二是法律规定呈现机械呆板的倾向。韩非认为，官吏的承诺是考核的一个依据，官吏的功既不能小于承诺，也不能大于承诺，小于和大于承诺都要受罚:“故群臣真言大而功小者则罚;非罚小功也，罚功不当名也。群臣其言小而功大者亦罚，非不悦于大功也，以为不当名也，害甚于有大功，故罚。”〔33〕《韩非子·二柄》。秦官员问责制中立法过于细密和呆板，必然使法律难于掌握和操作，从而严重影响实施效果。同时也会使官员养成机械恪守条规的陋习，不利于官员在行政活动中发挥能动性和开拓性。

第三，问责过于苛刻而侵害官员的基本权利。“尊君卑臣”是法家学说的一个重要特征，秦的官员问责制是为了维护君主的权势，因此其制度设计自然地偏重于君主的利益而轻视官员的权利。例如，在各种官吏连坐中，有些是很合理的(如上级官因下属违法而连坐等)，有些则是不合理的(如同一官府中一人犯法连及他人，或官府集体违法，有时全体官吏共同承担而不论其有无具体责任等)。韩非还有一个极端的主张，为了保证官吏切实履行自己的义务，应以他们的亲属为人质:“明君之蓄其臣也，尽之以法，质之以备”;〔34〕《韩非子·爱臣》。“亲戚妻子，质也”。〔35〕《韩非子·八经》。虽然在已发现的秦律中尚未见到这一主张的具体条文，但官吏连坐等规定在很大程度上反映了这种主张的精神。官员问责制必须建立，也必须严格，但也应该注意维护官员的基本权利，而这在中国古代是不容易做到的。

*艾永明，苏州大学王健法学院教授，博士生导师。

(责任编辑:陈灵海)