李宇

所谓建设过程造价的全过程管理和控制，就是在项目建设的投资决策阶段、设计阶段和项目建设实施阶段把建设工程造价的发生控制在批准的造价限额以内，随时纠正发生的偏差，以保证项目管理目标的实现，以求在各个建设项目中能合理使用人力、物力、财力，以取得较好的投资效益和社会效益。我國自20世纪80年代起开始推行这一方式，但推行效果不尽人意，原因之一是在项目建设的投资控制中起到重要作用的造价师或造价咨询管理机构没有确定的地位，不像业主或建造师始终是工程项目实施的管理者，而是只起到局部作用的“替补”和“陪衬”。投资控制由于执行资格主体的不确定，使得管理工作不连续，不能实现真正意义上的全过程造价控制。

1、建设项目全过程造价控制的必要性

改革开放以来，我国造价管理部门从过去的被动管理、单纯编制定额发展到按市场经济变化，定期公布各种工程要素的调整系数、造价指数，介入招标评标工作以及合同管理、实行投资估算控制、设计概算控制、竣工决算控制的“三算控制”和质量、进度、投资控制相结合的控制制度。但在实际建设中，经常会出现预算超概算、决算超概算的现象，主要是因为没有真正落实造价的全过程控制。

造价控制是多方面的，从编制投资估算，初步设计概算、施工图预算和确定招标合同价，到最后的竣工决算，由粗到细、由浅入深的逐步分解、逐层控制。全过程造价控制是要在目标效果、建设投入、寿命周期等因素形成的系统中，根据各阶段工作的性质和特点进行动态控制，寻求合理、有效的任务组合和解决方案，改变造价估算、概算、预算和承包合同价、竣工决算价缺乏连续性的状况，从而尽可能地为建设醒目创造效益。建设项目全过程造价控制的意义在于不仅可以有效防止突破投资限额，其更重要的是可以促进建设、施工以及设计单位的管理，从而使投入建设项目的人力、物力、财力等有限资源得到充分利用，最终取得最佳的经济效益和社会效益。

2、我国造价控制的现状

目前国内建设方传统上习惯将造价师划归工程部或工程总监管理，不能独立行使管理权力。即使聘请造价咨询机构，造价咨询机构也往往作为第三方，业主总是在工程结算时才想起咨询机构，可此时咨询机构由于对事前、事中的控制和监管不到位，对承包合同、工程月度款、签证、变更中涉及造价的内容管理不力，容易导致结算扯皮，甚至引起法律纠纷，最终影响项目的竣工和造价的失控。出现这些问题又常常将矛头指向造价师或造价咨询机构，其地位十分尴尬。因此，在建设项目的初始阶段就介入或引入工程造价咨询机构，独立进行全过程控制，根据投资人的要求以及建设的客观条件进行综合研究，确定一套切合实际的造价控制的方法和措施是十分必要的。

我国建设项目全过程造价控制方式倡导和实行不一致的根源固然与造价师及造价咨询机构自身水平有关，但与我国投资控制理论、投资控制机构和投资控制执业管理体制及市场环境对造价管理人员和造价管理机构的定位分不开。政府对建筑行业的管理体制仍然以条块分割、行政指令为主，倡导市场监管，但市场监管不到位，建设项目投资控制被人为割裂。

在机构设置方面，建设项目投资咨询机构的设立与运行属于发改委管理，根据《工程咨询单位资格认定办法》和相关条款解释，规定具备建委认定的工程设计、招标代理、工程监理、设备监理的资格可以在其依法取得的工程咨询单位资格证书上予以体现相应内容，且工程项目管理资格分为全过程策划（不承担建设准备和实施阶段具体业务）、全过程策划和准备阶段管理、全过程策划和实施阶段管理、全过程管理（可承担全过程策划和准备、实施阶段具体业务）四种类别。由此可见，投资咨询机构的功能涵盖了建筑行业所有咨询机构功能，在资格认定上只是重复。虽然管理资格均强调“全过程”，但能够实现这一功能的机构几乎没有。另外，管理部门政府投资和私人投资的管理没有实质区别，套用的是一种模式，建设项目的管理控制实际上市阶段性控制和管理。注册咨询工程师、投资管理师、项目管理师、注册造价师、招标师、监理工程师在不同的机构和部门工作，穿插于建设项目各个阶段，部分工作内容和职能交叉重叠

根据《工程造价咨询企业管理办法》规定，工程造价咨询企业属于建委管理，工程造价咨询企业是指“接受委托，对建设项目投资、工程造价的确定与控制提供专业咨询服务的企业”，是投资咨询机构服务内容的一部分，但又是独立的机构，两者的关系不明确。在管理内容上，虽然国家颁布了清单计价规范，但租价规则等仍有定额影子存在，没有真正做到量价分离，既有量又有价的工程定额仍占有主要地位，管理界限模糊。

设计和监理机构也有投资控制的功能，前者依据自己设计的图纸提供工程概算，后者依据合同控制付款，均为阶段性工作。

在职业资格方面，造价控制存在多种执业资格主体，且职能交叉。目前我国设立的与投资控制相关的执业资格有四个，分别是注册咨询工程师（投资）执业资格、注册造价工程师执业资格、注册监理工程师执业资格和投资建设项目管理师执业资格，另外还有项目管理专业人员认证和招标师职业水平评价。这些执业主体分别在不通的机构工作，在建设项目不同阶段发挥作用，但没有一种是参与到建设项目全过程控制管理的。而国外建设项目投资控制执业主体普遍只有一种，这种复杂的格局，客观上造成投资控制体系断裂和工程造价的失控。

3、建议

推行建设项目全过程造价控制的关键是理顺管理体制，明确唯一执业资格，取消行业和管理壁垒，给负责造价控制和管理人员和机构明确的行业地位。确立全过程造价控制的主体机构，如造价咨询机构，以注册造价师（或注册咨询师）作为全过程投资控制的执业主体资格，其他咨询机构和相应执业人员按建设项目各阶段分别工作，保持各自独立性，且互相监督。

对从事全过程控制工作的注册造价师或注册咨询师设置明确和较高的标准以确保控制造价的质量，如具备一定的工作年限和业绩、具备财务管理知识和技能、具有经济管理知识和技能等。

另外，现行管理体制虽然对设计、咨询、监理等设置了较高的门槛，但缺乏有效的问责和淘汰机制，缺乏严厉的制裁办法。确定建设项目投资控制主体资格后，形成各业务范畴间的监督和制约，责任划分清晰。同时，有必要建立执业人员和机构信誉档案，进行严格监控，对造成食物或有违执业道德行为的个人要限制执业甚至禁业，其执业单位也要承担连带责任，以此净化行业环境。

4、结束语

建设项目的全过程造价控制是针对整个建设项目所实施的管理活动，涉及到项目管理的各个方面，在纵向上，延伸到项目建设前期、项目建设准备、项目建设实施等各个阶段，在横向上，也会参与施工、监理、设计等各个方面，需要各方共同协作完成多方位、多层次的系统工作。由于各参与方在建设项目中承担的任务不同，给项目带来的影响也不同。造价师或造价咨询机构是建设项目中不可缺失的重要组成部分，对于控制整个工程造价将起到极其重要的作用，因此调整造价人员和机构的设置，保证其独立性将显得尤为重要。