张俊杰

摘要：本文通过提出当前集体土地宅基地管理存在的几个现实问题，分析产生问题原因，并提出解决问题的途径。

关键字：宅基地 使用权 土地登记

Abstract: this paper puts forward the current collective land house-site administration of existence, practical issues, the analysis of the cause of the problem, and puts forward the solution of the problem.

Key word: where the right land registration

中图分类号： F301.5 文献标识码：A 文章编号：

随着农村社会经济的发展，农民对宅基地的产权意识日渐增强，由宅基地引发的各种矛盾也逐渐增多，建立科学规范的集体土地宅基地产权制度，已成为当前农村社会经济发展日益迫切的要求。

规范农村集体土地宅基地产权管理，必须从实际出发，认真分析当前我国农民集体宅基地使用权登记中存在的现实问题，寻找对策，在此基础上，实施集体土地宅基地使用权登记，从而建立科学规范的农村集体土地宅基地产权登记管理制度。本文认为，我国现阶段建立集体土地宅基地使用权制度，实施宅基地登记管理，应考虑以下几个方面的问题。

一、明确宅基地使用权期限，真正实行土地所有权使用权分离

目前，我国农民对集体土地宅基地所享有的使用权，国家、集体都没有明确规定其使用期限，因此，农民集体土地宅基地使用权，实质上就是未明确期限的无限期土地使用权。显然，这里的宅基地使用权与所有权，在农村居民实际生活中，并无实质性的差异，宅基地产权人以使用权之名，行所有权之实，实际上就是对所有权人利益的忽视。

确定集体土地宅基地的使用期限，是建立农村集体土地宅基地产权制度必不可少的一步，将从根本上确立农村集体土地所有权与使用权的分离制度，为农村集体土地宅基地产权的改革深化奠定基础。

二、明确集体土地所有权主体，界定主体成员的资格或条件

根据我国现行法律，农民集体土地所有人为集体经济组织的农民集体。这里，农民集体经济组织的农民集体似乎是一个固定的群体，但事实上，农民集体在现实生活中并不固定，主要表现在以下两个方面：

其一，农村人口在不同的农民集体经济组织之间经常发生迁移，如，因婚姻等原因形成集体经济组织成员构成的变化。农民集体新成员，是否能成为农村集体经济组织成员，通常以户口是否迁移为衡量标准，凡户口已经迁移者，即认为其已经成为新的农村集体经济组织成员。显然，农民集体经济组织成员的构成是一种动态的、流动的过程。

其二，农村居民向城镇转移，形成集体经济组织成员构成的变化。这种情况在农村经济较为发达的地区表现尤其明显，原农村居民转为城镇居民，脱离原集体经济组织，原集体经济组织成员构成也会发生变化。这种情况下，农民集体经济组织成员的不固定性，尤为明显。

三、明确宅基地有偿使用，构建市场经济条件下的有偿使用制度

农民取得的宅基地使用权，目前是通过农村集体土地划拨方式得到的，是计划经济时代土地无偿使用制度的延续。与城镇国有土地有偿使用制度相比，农村集体土地的使用，更是在很大程度上停留于计划经济时代，离市场经济的要求尚有很大距离。

无偿划拨的宅基地供给制度，是当前农村集体土地宅基地不断扩大，违法用地屡禁不绝的主要原因。农村宅基地建设，在无偿划拨制度下，有着无限扩展的需要。打破土地无偿供给模式，按市场经济的要求，实施集体土地的有偿使用，将促使广大农村居民珍惜每一寸土地，有效地减少宅基地建设对土地占用的需要。

四、明确宅基地产权权能，赋予宅基地产权以充分的财产权

当前农村集体土地宅基地权能受到很强的制约，国家采用行政管理为主的方式，限制村民对集体土地宅基地的处置。事实上，按国家有关法规、政策，房屋产权是农民的私人财产权，可以继承、赠与或转让，这些法律、法规，与国家对农民集体土地宅基地的管理规定之间，存在着很大矛盾。

五、打破城乡户籍隔绝现状，赋予宅基地产权流转权能更大内涵

我国从 1958 年开始实施《中华人民共和国户口登记条例》，并在城乡户口分隔的基础上，通过一系列政策，建立了城镇户口与劳动用工、住房、教育、社会福利等公民权益相关联的户籍制度，直到今天，城乡分离的户籍制度仍然在发挥着作用。城乡隔绝的户籍制度，限制了农村居民向城镇居民的转化，也限制了农村宅基地的流转，一些宅基地成为村庄中长期空闲的房屋。随着我国计划生育政策的进一步落实，我国人口构成将不断发生变化，今后我国的家庭户数将逐渐减少，农村宅基地将有更多的空置，我国农村宅基地管理，必须充分考虑这一因素。城乡隔绝的户籍管理制度，严重影响了农村宅基地市场的形成，造成农村宅基地“有地没有办法用”的新的土地浪费现象。

六、打破所有权的地域限制，赋予宅基地产权以完整的处置权

由于宅基地建设以行政村、村民小组为限制范围，这就决定了农村宅基地建设分散分布的现实状况，很难进行统一规划，统一建设，农民宅基地建设长期以来一直停留在较低层次，大量的宅基地建设仍然处在自发的无序发展状态中，土地资源浪费现象十分普遍。

农村集体宅基地产权制度建设，对农村集体土地的集约利用具有十分重要的意义。打破所有权的地域限制，建立统一的农村宅基地产权市场，允许农民在一定条件下自行购置取得宅基地使用权，进行宅基地建设，或者直接取得已开发的住宅所有权，应是农村集体土地宅基地产权制度建设的最终目标。

七、依据宅基地建设的现状，按法律要求进行宅基地登记管理

在我国现有社会经济条件下实行农村宅基地登记管理，应严格按照國家和地方政府目前的现行宅基地管理的法律、法规和政策，对宅基地土地使用权进行调查确认。1982 年国务院《村镇建房用地管理规定》实施前建房使用的宅基地，且未拆迁、改建、翻建过的，可按现状确定其宅基地使用权； 1982年起至1987年《中华人民共和国土地管理法》实施止，超过规定面积标准的，超过部分按有关规定处理后，确定宅基地使用权；1987年后，建房使用的宅基地使用人应提供建筑执照和宅基地使用批准文件，按批准文件和当地政府规定的宅基地面积标准确定宅基地使用权。

八、结束语

我国农村集体土地宅基地产权的内涵，随着城乡社会经济的发展，不断地发展变化。建立农村集体土地宅基地产权制度，实施宅基地产权登记管理，不是通过简单的、一次性的集体土地产权初始登记就能完成的，对此，土地管理工作人员必须有充分的认识。只有在初始土地登记的基础上，通过农村集体土地产权法律制度不断完善和集体土地的变更登记，在集体土地产权制度建设的内在条件和外在条件都逐渐成熟的情况下，才能真正建立科学的、规范的集体土地宅基地产权制度和登记管理制度。