北京工商大学法学院 郝琳琳 卜岩兵

增值税“扩围”的难题与对策①

北京工商大学法学院 郝琳琳 卜岩兵

“营改增”已经势在必行，但是增值税的扩围也面临地方政府财政收入减少、增值税占税收收入的比例过高、体制困境、部分特殊服务行业税负加重等难题。因此，增值税“扩围”应该分步骤地与分税制改革同步进行，重构地方税体系，慎重选择成为地方税主体的新税种并应科学设计税率。

增值税 征收范围 对策

第四轮中美战略与经济对话日前在京闭幕，双方在对话结束后发表了《经济对话联合成果情况说明》和《战略对话具体成果清单》。为加强宏观经济合作，双方均推出了税制改革措施。中方致力于转变经济发展方式，改善民生，积极扩大国内需求，并将扩大消费作为扩大内需的战略重点。为切实推进这些目标，中方将加大结构性减税政策力度。中方作出的重要承诺是将积极扩大营业税改征增值税试点范围，并逐步实现将增值税改革范围扩大到所有服务行业和地区，以消除重复征税，推动服务业加快发展。

无独有偶，5月18日至20日，国务院总理温家宝主持召开河北、辽宁、江苏、湖北、广东、陕西六省经济形势座谈会。在座谈会上温

家宝总理指出“实施结构性减税是财政支持经济发展的重要举措，要抓紧落实有关政策措施，特别要加快推进营业税改征增值税试点，扩大试点范围，切实减轻企业税负。”

1 势在必行“营改增”

实际上，在《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中就已将“扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收”列入财政体制改革的目标。

年初，营业税改征增值税已在上海拉开帷幕。自2009年增值税制实现了从生产型向消费型的全面转型之后，增值税改革的重点已落在扩大其征收范围上，即将增值税的征收范围逐步扩大到对各类劳务征税，从而取代营业税。增值税转型改革，使税制安排对服务业发展的制约作用进一步凸显。增值税之所以取代营业税是由于增值税仅对增值额课税，有利于避免重复征税，不会对生产和贸易产生扭曲的效应。而营业税则完全不同，它主要是对营业额的全额征税，这将导致专业化分工程度越高税收负担就越重的结果，从而不利于专业化分工的良性发展，也就注定了营业税最终要退出税收的历史舞台。

2 增值税“扩围”的四大难题

2.1 地方政府的财政收入减少

由于目前90%以上的营业税归属于地方财政收入，而增值税则实行中央与地方按照75:25的比例共享制度。2011年营业税收入占地方财政收入的25%左右，增值税收入则占地方财政收入的11.5%左右。通过比较可知，在现行税收制度下，营业税收入占地方财政收入的比重最大，是地方政府的第一大税种，并且也是地方政府唯一的主体税种。“营改增”政策实施后，增值税的征收范围必然会扩大，营业税的范围就会相对缩小，而当营业税面临征税范围缩减甚至被增值税取代时，地方政府的财政收入必将会减少，自然会遭到地方政府的强烈反对。因此，要顺利实现增值税“扩围”，直至“营改增”，一是要保证地方财政收入不致减少，才能解决在增值税“扩围”过程中的障碍。二是应根据地方的实际和特色，为地方财政设计新的主体税种，依国际惯例，财产税或应成为地方政府的主要税源。

2.2 增值税占税收收入的比例过高

2011年全国税收总收入完成89720.31亿元，其中国内增值税实现收入24266.64亿元，占全国税收收入的27%，营业税的收入为13678.61亿元，占税收总收入的15.2%。由此可见，“扩围”并取代营业税之后的增值税将占总税收收入的42.2%，若加上进口环节的增值税，这一个比率将会更高，可达50%以上。作为“块头儿”过大的主体税种，将对国家税收的稳定性和安全性均构成威胁。可见，增值税“扩围”，必须与增值税的其他税收要素及其他税种的变革共同推进才能完成。

2.3 体制困境

增值税属于中央与地方共享税，根据现行体制，国内增值税中央分成75%，地方分成25%，进口增值税则全部归中央。这种分成比例的设计是以营业税基本归地方财政为条件的，在“营改增”之后，无疑将极大地触动地方财政的利益。因此，重新设计增值税收入在中央与地方之间的划分必然成为地方政府关注的焦点。

2.4 部分特殊服务行业实行“营改增”后，税负加重，有悖于结构性减税和促进产业结构升级的改革目标

自2012年1月1日上海市在部分行业率先实施营业税改征增值税的试点改革以来，增值税小规模纳税人的税负下降较为明显，大部分一般纳税人的税负则仅是略有下降。且在试点过程中同时发现，部分增值税一般纳税人的税负不降反升，主要表现在某些交通运输企业和部分服务型企业。中国物流与采购联合会日前到上海市已被纳入“营业税改增值税”试点的物流企业进行调研，结果发现物流企业最基本的服务—— 货物运输服务，因其实际可抵扣项目较少，导致试点后企业实际税负大幅增加，其应纳税额上升幅度甚至高达123%。究其原因，主要是可抵扣进项税额的项目较少；税率设置过高，对其特殊性考虑不足。解决这个难题，就要扩大企业可抵扣的项目和确定合理的增值税税率。

3 增值税“扩围”改革的路径选择

3.1 循序渐进：增值税“扩围”应该分步骤进行

立足于目前我国的社会经济发展状况，增值税“扩围”应采用渐进式改革方略，即在以后相当长的一段时期内，我国仍将保持增值税与营业税并存的局面，需要逐步提高税收征收管理水平，逐步提高纳税人的纳税遵从度和会计核算水平，在综合考量各行业特点并科学设计税率的基础上，逐步扩大增值税的征收范围，缩减营业税范围，最终实现增值税取代营业税的改革目标。

3.2 齐头并进：增值税“扩围”应与分税制改革同步进行

“营改增”能够顺利进行的关键就是要保证地方财政收入不致减少，这就需要深化分税制改革，进一步协调中央财政和地方财政的关系，促进税收收入在中央与地方的合理分配，适当调整增值税扩围后中央与地方的分享比例或者增加中央对地方财政收入的返还数量。从长远来看，比较可行的办法是改变现有的75：25的格局，适当提高增值税收入中地方财政的分享比例，以获得地方政府的支持，保障增值税“扩围”改革乃至“营改增”取得成功。

改革后增值税的比重过大问题，根本原因是实行“营改增”后造成的税收结构不合理。解决这一难题，其实还要依赖于分税制的改革和税制结构的优化。增值税的扩围应当与税制结构的优化相结合，应着力提升直接税的比重，有效降低增值税的畸高比重，建立直接税与间接税并重的双主体税制结构，这是化解财政收入风险，优化税制结构的必然选择。

同时，需要根据税收收入的归属和征税对象的特点来合理确定“营改增”之后的税收征收管理机构。将流动性强并且税收来源地多变的行业, 如金融业、交通运输业等的税收管辖权交给国税部门行使；而对于流动性不强且税收来源地不易变动的行业，如服务业、建筑业等, 则应由地税部门行使税收管辖权。

3.3 重构地方税体系：选择成为地方税主体的新税种

目前营业税是地方的主体税种,“营改增”改革必将对地方税的结构造成重大影响，尽快为地方税寻求可替代营业税的主体税种是增值税进一步“扩围”的当务之急, 这就需要重构地方税体系,重新确立新的地方税主体税种。结合国外实践经验，立足我国的实际，在不动产保有环节征收的房产税, 和西部资源富庶地区的资源税应该有所作为。因此，有必要将房产税和资源税分别打造成中、东部地区和西部地区的支柱财源。然而，从2011年房产税和资源税的税收情况看来，房产税实现收入1102.36亿元，占税收总收入的比重为1.2%，仅占地方财政收入的2.1%；资源税实现收入598.87亿元，占税收总收入比重为0.7%，仅占地方财政收入的1.1%。可见，现行房产税、资源税的总量是比较低的，远远不能满足地方财政经济发展的需要，其距离成为地方税的主体税种还有相当大的差距。因此，迫切需要进行以提高税率和税额，增加财产税收入，提高财产税在地方税收收入中的比例为核心的财产税税制改革，尽早确立以财产税为主体的地方税收体系，为“营改增”创造良好的条件。

3.4 科学设计税率：增值税改革的关键因素

对于部分试点企业税负增加的情况，上海市按照“企业据实申请、财政分类扶持、资金及时预拨”的方式实施过渡性财政扶持政策。市与区县两级财政将分别设立营业税改征增值税改革试点财政扶持资金，专项用于对营业税改征增值税试点后相关税负增加试点企业的财政扶持。作为过渡期的权宜之计，此项政策有助于维持服务企业税负的稳定，但不能从根本上解决部分服务性企业税负加重的现状。要从根本上解决特殊行业税负增加，收入减少的问题，就要设计合理的增值税税率。在制定增值税的税率时要既要综合考量各行业特点，还要根据各地的经济发展程度，实行差别比例税率。增值税在“扩围”的过程中要坚持循序渐进、分步推进的原则，避免损害某些服务行业的利益。

[1] 杨志勇.大势所趋下的营业税改征增值税[J].资本市场,2012(1).

[2] 施文泼,贾康.增值税扩围改革与中央和地方财政体制调整[J].财贸经济,2010(11).

[3] 潘文轩.增值税扩围改革有助于减轻服务业税负吗—基于投入产出表的分析[J].经济与管理,2012(2).

中途分类号：F722

A

1005-5800(2012)08(a)-253-03

北京市优秀人才资助项目，(2010E005003000001)。

郝琳琳，北京工商大学法学院副教授，财政部财政科学研究所博士后流动站研究人员，主要从事财税法学研究。