哈尔滨学院经济管理学院 钱威

黑龙江大学经济与工商管理学院 邢玉升

多元价值视角下民族地区旅游产业发展的定位①

哈尔滨学院经济管理学院 钱威

黑龙江大学经济与工商管理学院 邢玉升

过去我国一直在强调旅游产业发展要采取“政府主导模式”，然而，随着市场经济体制的完善，政府主导旅游产业的发展模式弊端凸显，旅游产业的发展应适时从“政府主导”转变为“政府干预”。民族地区旅游产业的发展具有对经济价值、民族文化价值和环境生态价值等多元价值的诉求，政府在旅游产业的发展中应该扮演旅游市场宏观调控者角色、旅游公共服务提供者角色、民族文化传承发展的倡导者和监督者角色以及环境保护的倡导者和监督者的角色。

民族地区 多元价值 旅游产业发展 政府角色

1 问题的提出

国家旅游局日前发布的2011年旅游经济运行分析报告显示：2011年我国旅游业总体保持较快增长，旅游总收入实现较大幅度增长。报告预计2011年国内旅游收入约1.9万亿元，同比增长21%，远远高于GDP增长9.2%的速度。旅游业已成为带动国民经济发展的一支重要力量。2009年，国务院41号文件也明确提出：要把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业[1]。民族地区应抢抓国家旅游大发展这一难得机遇，充分利用旅游产业在促进就业，带动产业结构调整和拉动经济增长等方面的优势，走出一条以旅游促增长的发展道路。

然而，在我国旅游产业的发展道路上，无论是实际工作中还是理论上在政府与旅游业发展的关系问题上一直在强调“政府主导”。30年来，从对旅游市场的规范、指导、监督到旅游资源开发、保护，再到旅游产品的营销，甚至是旅游产品的经营等等，无论是旅游产业的宏观调控还是微观运行，几乎都是由政府主导完成的。政府不仅具有教练员的身份，还很大程度上扮演着运动员的角色。尤其是在民族地区，政府主导型旅游产业发展模式表现的更加突出。然而，受到政府有关部门的工作理念、公共管理和服务的能力等方面差异的影响，民族地区政府在旅游产业中发挥的职能和作用也不尽相同，加之民族地区多元价值体系的存在，导致各民族地区旅游产业发展水平差异较大，引发了不同程度的社会矛盾。正如中国(海南)改革发展研究院院长迟福林所说，政府主导型增长模式所积累的结构性问题和矛盾在加剧[2]。那么，随着中国经济体制改革的深入和旅游业发展方式转型的开始，旅游产业已从政策刺激进入常态化发展阶段，从规模扩张走向内涵增长阶段。我们应该充分考虑到民族地区的特殊性，从实现多元价值的视角重新审视政府在民族地区旅游产业发展中的角色定位。

2 政府“干预”而非“主导”民族地区旅游产业发展的原因

2.1 政府对旅游资源拥有明确的产权

在旅游资源尚未被旅游业开发利用前，它们已作为某种资源归属于国家。对于绝大多数旅游资源而言，在旅游资源未被开发利用前，从它能为人们提供观光游览的精神产品角度而言，它属于旅游公共产品，也就是说它既不能阻止人们旅游，在不拥挤的情况下也不能因一个人的旅游而减少其他人旅游；或者它属于公有资源，即他不能阻止人们旅游，但在拥挤的情况下，一个人的旅游会对其他人旅游质量造成不利影响。但旅游资源不可能永远作为公共产品或公有资源而存在，因为旅游资源不同于阳光、空气没有产权，相反，旅游资源在未开发前本身已经作为某种资源有着明确的公有产权，被开发后就不再属于公共产品或公有资源。因此，旅游资源拥有产权而非公共产品。

2.2 避免政府利益最大化

尽管我国自改革开发以来一直主张采取政府主导型旅游产业发展战略，但不等于说认可政府的市场主体地位。政府主导型旅游产业发展战略也是建立在承认市场主体地位的基础之上。然而在实际当中，因为法律法规的不健全，各地政府出于政府利益考虑，在干预旅游产业发展的同时将“政府主导”理解为“政府主宰”，既管理、指导、规范市场又参与市场经济活动，政府偏离公共效用最大化的目标，而将追求自身效用最大化作为目标，结果导致政府职能的转变和权力的滥用。因此，政府在旅游产业发展中扮演的角色应逐步从“主导”向“干预”转变，以避免政府利益最大化问题给市场带来严重后果。

2.3 政府在旅游产业发展中扮演的角色要与时俱进

世界各国政府在发展旅游业中的作用大致分为两种，即政府主导型和市场主导型。美国、法国、英国等发达国家由于市场经济体制完备，其旅游业的发展模式采取的是市场主导型，将市场作为主要推动力推动旅游业成长与演进，政府在一定时期内对旅游业不施加或者很少施加影响，倾向完全由市场这只“看不见的手”自动调节旅游产业的资源配置过程。日本虽然也属于发达国家，但是在发展旅游业方面却一直采取与其他发达国家完全不同的发展模式，即政府主导型发展模式。

然而，任何一种发展模式都不应该是一成不变的。随着市场经济改革的深化，市场越来越要求通过其内在机制发挥作用。正如国家旅游局规划财务司司长吴文学所说，政府要逐渐将角色由运动员转变为教练员和裁判员。政府要采取措施组织资源开发、推动产品建设、加大宣传促销力度等，即政府高度重视、促进、引导旅游产业发展，而并非作为市场主导直接参与市场经济活动。在市场经济体制下，政府的作用严格的说应该是积极干预，从政策、服务、监督等方面做好对旅游产业的引导。

3 民族地区旅游产业发展的多元价值

3.1 民族地区旅游产业发展中多元价值的诉求

近些年来，随着我国经济的发展和产业结构的调整，国家大力倡导旅游产业在带动经济增长中的作用，强调要通过旅游产业的发展促进地区经济增长，创造丰厚的经济价值。政府单一追求旅游产业发展的速度，仅仅重视旅游产业带来的经济效益，产生这一问题的直接原因在于旅游产业发展缺乏科学、全面的考核评价体系。民族地区具有悠久的历史、丰富而独特的社会文化资源和良好的自然生态环境，这些资源所体现出的无形价值与其经济价值是密不可分的。民族地区旅游产业的发展需要同时实现其资源的经济价值、民族文化价值和环境生态价值。

3.2 民族地区旅游产业发展中多元价值的共赢

过去，民族地区在旅游产业的发展过程中经常出现因为片面追求经济效益而导致民族文化受到冲击，生态环境遭到破坏等问题，将民族文化价值和环境生态价值等无形价值看作是经济价值实现必要的代价。民族地区旅游产业发展多元价值的诉求要求人们从长远发展的角度看待多元价值的存在，多元价值之间并不是矛盾和对立的，而是可以共同实现、相互促进的。民族地区旅游产业只有在实现了民族文化价值和环境生态价值的前提下才能更好地实现经济价值，最终实现旅游产业可持续发展。反之，经济价值的实现可以促进民族文化价值和环境生态价值进一步发掘，促进旅游产业向更高层次发展。无论片面追求哪一种价值都会导致价值体系的失衡，使民族地区旅游产业发展陷入困境。民族地区旅游产业的发展要靠多元价值实现共赢。

3.3 民族地区旅游产业发展中多元价值的实现

民族地区旅游产业发展中多元价值的实现要充分考虑到价值创造的主体在价值形成过程中的动机以及各方利益主体对多元价值的影响等因素。民族文化价值的创造主体是民族地区的广大居民，民族文化价值是民族地区的居民在长期的生产、生活中创造出来的独具特色的民族风情。近些年来，民族文化逐步受到大众文化的影响，其民族文化价值在逐渐减少，急需广大居民的代表——地方政府在保护、传承、发扬民族文化价值方面积极作为，担负起历史责任，形成以文化促发展的良性经济发展态势。环境生态价值的创造主体包括地方政府、当地居民、各类企业、游客等等，由于其缺乏明确的具体指向，因此，实现民族地区环境生态价值的提高时较为困难的，需要政府加强立法与监督，避免生态环境的恶化。同时，协调、激励各方利益主体为创造良好生态环境作出贡献。

4 旅游产业发展中政府角色的经济学分析

4.1 政府、居民作为旅游资源的所有者拥有产权

只有建立起清晰明确的产权主体，市场配置资源才是有效的。由于旅游资源不是公共产品，政府作为产权所有者将其开发利用责无旁贷，政府要出台政策、措施将旅游资源所有权和经营权分开，政府作为所有者对资产进行监督、对环境进行保护。除此之外，政府就可以只管做一个市场的“守夜人”。 民族地区旅游产品更多的是对民俗民风等文化的解读和体验，旅游资源以人文旅游资源为主，自然旅游资源为辅。民族地区的居民既是民族文化的创造者也是所有者，因此理应作为旅游资源的所有者参与要素的分配。政府、当地居民作为所有者拥有产权，企业作为经营者拥有经营权，这不仅具有理论依据，而且有着现实意义。

所有权、经营权和管理权相分离的实践模式主要有三种，即经营权长期出售制、股份制、村民自主经营制三种产权制度形式。丽江主要采取的是股份制旅游经营模式，其主要内容是：政府出资源，企业出资本，在保护生态的前提下，授权企业在相当长一段时期内对资源进行整体控制和开发，简言之，采取旅游开发模式中的上市股份制企业经营模式，应当说在西部乃至中国具有很强的现实意义，是旅游资源产权制度新尝试和成功典范。

4.2 政府作为旅游公共服务提供者增加社会福利

政府可以为旅游产业的发展提供公共服务，即进行旅游目的地基础设施建设、旅游信息沟通与提供、旅游产品整体促销等等,这样既不会因参与个别企业的经济运行而干扰市场，又可以通过为整个市场提供公共服务而增加旅游市场总需求。长期看来因民族地区垄断性的旅游资源使得市场进入壁垒较高，供给曲线的弹性较小；消费者对民族地区旅游的需求意愿，因为民族地区旅游替代性小，需求曲线的弹性也较小。政府提供公共服务，会促进旅游市场需求增加。

社会总福利等于消费者剩余与生产者剩余的总和，简单说就是需求曲线以下生产曲线以上的部分。尽管政府提供公共服务是有成本的，但对市场需求的带动会受到乘数效应的影响而成倍增长。因此，政府提供公共服务使得民族旅游市场需求增加，社会总福利增加。

4.3 政府作为市场经济的宏观调控者促进资源有效配置

政府可以采取政策措施对旅游产业的发展进行宏观调控。政府在民族地区旅游产业发展中不是作为市场经济主体直接参与旅游市场活动，而是作为宏观调控者间接干预旅游市场。市场会在“看不见的手”的指挥下使资源实现有效配置，然而，市场并不是万能的，市场只能有代价的实现经济价值最大化。民族地区旅游产业多元价值的实现要靠政府的宏观调控，政府通过调整信贷、税收、制定法规等手段帮助民族地区旅游产业实现社会文化价值、环境生态价值等。以政府运用税收手段调节旅游市场为例。

在完全竞争市场上，当政府没有对旅游企业收税时，市场会自动达到均衡。当政府对旅游企业收税时，卖者得到的价格比没有税收时的低，买者支付的价格比没有税收时的高，导致买卖双方在市场上交易数量的减少。这样，一方面政府可以将税收收入用于补偿旅游对民族地区居民造成的精神损失、资源破坏和环境污染等外部性问题，另一方面政府又可以引导市场减少或增加对旅游产品的供与求。

5 结语

本文在民族地区旅游产业发展多元价值诉求的视角下，对政府在民族地区旅游产业发展中的地位以及应扮演的角色进行研究。主要结论如下：

第一，民族地区旅游产业的发展具有对经济价值的强烈诉求，其动力来源于地区经济增长和产业结构调整的需要、旅游产业大发展的需要以及本地居民实现个人经济利益等三个层次。民族地区旅游产业对经济价值的诉求需要政府从“主导产业发展”的模式中退出来，发挥政府在经济中的间接干预作用。政府在民族地区旅游产业的发展中应该扮演资源所有者的角色，作为旅游资源的所有者拥有产权，旅游企业拥有经营权，政府不直接参与产业发展，而是作为宏观调控者通过经济杠杆作用、通过制定法律法规等间接的促进、协调民族地区产业发展。

第二，民族地区同样具有对民族文化价值、环境生态价值的迫切诉求，而且从促进民族地区旅游产业可持续发展角度来看，民族地区也具有发展多元价值的必要性和可行性。民族地区旅游产业对民族文化价值、环境生态价值的诉求需要政府从“主导产业发展”的模式中退出来，发挥政府支持旅游产业发展的行政管理作用。政府应该扮演旅游公共服务提供者角色、民族文化传承发展的倡导者和监督者角色以及环境保护的倡导者和监督者的角色，担负起历史使命，引导旅游产业健康发展。

[1] 国务院关于加快发展旅游业的意见,2009(12).

[2] 迟福林.推进以政府转型发展方式为主线的改革[J].政府法制,2010(35).

[3] 戴斌.旅游产业发展的国家战略与中国旅游学人的历史使命[J].旅游学刊,2010(2).

F590

A

1005-5800(2012)08(a)-184-03

黑龙江省哲学社会科学研究规划项目(11E080)。

钱威(1977-)，女，黑龙江哈尔滨人，哈尔滨学院经济管理学院讲师，硕士，主要从事旅游管理、产业经济学研究；

邢玉升(1964-)，黑龙江哈尔滨人，黑龙江大学经济与工商管理学院教授，农业经济学博士，主要从事应用经济学研究。