孟祥春

(北京师范大学 经济与工商管理学院，北京 100875)

1 地方政府是铁路的重要投资主体

1.1 铁路产业需要政府的支持

铁路的发展和政府有着天然的联系和不可分割性，这源于铁路产业存在着严重的“市场失灵”。

（1）铁路产业的“市场失灵”首先表现为铁路基础设施和运输服务的公共产品特征。铁路作为国民经济的重要交通基础设施，以及大众化交通工具所具有的普遍服务义务，修建某条铁路或提供某项运输服务不能完全以是否盈利为标准，而以公益性、基础性、外部性作为标准必然导致一些铁路项目和提供服务存在低收费、运力不足、盈利能力低等问题，具有“非排他”和“非竞争”的公共产品特征。

（2）铁路的正外部性使铁路项目的私人收益小于社会收益，需要政府对铁路企业产生的正外部性进行弥补或者在事前对正外部性收益进行权利界定，使外部效益内部化，建立投资铁路的激励机制。

（3）铁路基础设施所具有的自然垄断特征决定了政府需要对铁路基础设施的规划、准入、价格等进行规制，这样使铁路企业通过定价和收费而补偿全部成本存在一定困难，其固定投入往往需要政府的补助。

1.2 地方政府是铁路的重要投资主体

铁路根据服务范围可以划分为长大干线铁路、区域铁路和城市铁路，每一类铁路的服务对象和范围有很大的不同。长大干线铁路在路网中起主干作用；区域铁路主要为某些地理相邻空间的一定区域范围提供服务；城市铁路主要是为铁路所在城市的公众和企业提供交通运输服务。长大干线铁路往往具有重要的政治、经济和国防意义，其影响力可以辐射到全国范围；区域铁路或城市铁路的收益溢出小、服务范围有限。因此，长大干线铁路主要应由中央政府投资，而区域铁路和城市铁路由于具有地方公共产品特征，应充分发挥地方政府作为其重要投资主体的作用。

（1）体现“谁受益、谁投资、谁决策、谁承担风险”的原则。①提高铁路投资的效率。区域铁路或城市铁路主要为铁路所在地区的经济和社会发展服务，地方政府更了解本地公众和市场需求。②提高铁路投资的公平。区域铁路和城市铁路的受益者主要局限在某个区域或某个城市，该区域政府应该承担投资成本，而不是由区域外无法受益或者受益较少的其他人来负担成本。如果由中央政府使用来源于全国税收的资金采用集权方式提供，会使成本负担者和受益者不一致，导致福利分配的不公平。③促使地方政府树立成本风险意识。由中央政府采用集权方式提供区域铁路或城市铁路，会导致地方政府不考虑项目本身的市场需求、成本、收益和风险。

（2）明确铁路基础设施建设和运营的投资及补贴主体。铁路的自然垄断特性决定了铁路基础设施等固定成本很难通过收费进行弥补；铁路的公益性决定了很多铁路项目存在政策性亏损。长期以来，由于铁路公共投资制度缺失，政府对铁路的固定成本和公益性亏损没有建立科学的补偿制度，主要由铁道部通过对铁路全行业资产进行控制和分配基础上的交叉补贴进行补偿。这不仅制约了铁路改革，而且在微观上使国铁背负了沉重的负担。明确地方政府的投资责任，可以使铁路投资中的固定投入补偿和公益性补助责任，按受益范围在中央政府和地方政府之间进行合理分配，有利于建立铁路投资和公益性补偿制度。

（3）实现铁路外部性的内部化。铁路外部性主要表现在铁路对沿线交通条件改善、促进区域经济发展、土地价值提升、增加就业等方面发挥的巨大作用。铁路正外部性的存在使铁路投资的私人收益小于社会收益，因此，私人资本对铁路投资的激励不足，需要政府对铁路项目的外部性进行补偿或者对铁路外部性收益的产权进行界定，明确受益主体和外部性补偿主体，实现外部性的内部化、明晰化。区域铁路或城市铁路所在的地方政府是这些项目外部性的重要获益者。根据推算，石太高速铁路在 2009 年的直接经济效益为 -4.73 亿元，铁道部由于既有线释放的运力而获得的间接经济效益为 1.05亿元，地方政府获得的间接效益为 10.52 亿元[1]。因此，明确地方政府的铁路投资责任，加大地方政府对区域铁路和城市铁路的投资力度，将地方政府这个铁路外部性最大的受益主体纳入到铁路项目中来，是铁路外部性内部化的重要途径。

2 地方政府在铁路投资中存在的主要问题

2.1 地方政府对铁路投资不足

基础设施投资与政府的经济与政治治理模式有着密切的关系。自 1994 年我国实行分税制改革以来，地方政府在经济上获得了很大的自主权，积极推动基础设施投资。随着《中长期铁路网规划》(2008 年调整) 的实施，地方政府积极要求参与铁路建设，31 个省市自治区先后与铁道部签订部省战略合作协议，各省市自治区纷纷成立铁路投资公司，重点对铁路建设项目进行投资。地方政府也在铁路规划方面发挥积极作用，在铁路建设方面具有热情高、规划标准高等特点，地区间铁路建设具有显著的追赶效应和趋同效应，而且对于高等级铁路建设具有明显偏好，主要源于既有的铁路公共投资制度缺失、政府职责缺位，以及铁道部政企合一的管理体制。

由于铁路公共投资制度缺失，地方政府在铁路投资中的责任没有得到明确。地方政府作为实现地区社会福利最大化的主体，应该是地方铁路普遍服务义务的最终承担者，成为区域铁路及城市铁路的补贴主体，如成都—都江堰城际铁路的政府补助及北京 S2 线的政府补助都是地方政府这一责任的体现。但是，地方政府的铁路投资仍然明显不足，“十一五”全国铁路基本建设投资完成额中，地方政府的投资只占 20% 左右。地方政府作为区域铁路、城市铁路正外部性的主要受益者，其投资与获益相比明显不匹配。

长期以来，我国铁路一直实行国有国营、政企不分的建设和经营模式。铁路作为覆盖全国的大型交通基础设施和外部效应显著的公共产品，一直认为应该主要由铁道部代表中央政府进行投资建设。对于地方政府在铁路建设中的地位认识不足，往往将其作为铁路发展中的外生变量，是中央政府 (铁道部) 的辅助角色。因此，铁道部完成铁路建设任务受到自有资源不足制约时，需要寻求与地方政府的合作，破除资源约束，主要表现为铁道部对合资建设铁路实行控股，地方政府提供相关配套资源，而且在地方政府与铁道部目标契合度较高的地区可以获得更多的铁路投资项目。

这种铁路建设模式产生了多方面的影响。①在合资铁路中铁道部普遍控股，尤其在收益明显的“地方性项目”中地方政府即使不投资或投资较少，依然可以获得铁路对当地经济带动及政绩提升等效益，出现地方政府“搭便车”动机，很难实现有效的股权激励。②在铁道部控股的情况下，无法明确铁路项目的政府补偿主体。由于铁道部不是一级政府，其没有税收权，无法获得可靠的补偿资金，因此铁道部只能通过铁路资产经营收益进行内部交叉补贴，一方面使铁路行业负担沉重而无法建立合理的运价、补偿体系，另一方面不利于区域铁路项目运营补偿机制的建立。③中央政府应该更关注全国范围内的公平，其资金往往具有平衡经济和社会发展的转移支付性质，应建立中央财政弥补亏损的合理机制。

2.2 地方政府铁路投融资制度缺失

（1）地方铁路规划存在盲目性及攀比倾向。在铁道部主导的铁路建设模式下，地方政府可以实现以小搏大，更激励了地方政府建设更多的地方铁路项目。同时，合资铁路国有资产监管缺位，没有建立地方政府铁路投资效果的评价体系，难以实现铁路资产的保值增值。因此，地方政府在规划铁路建设规模和铁路项目等级时，应充分考虑资金和资源约束条件、市场需求和成本补偿。

（2）地方政府融资方式单一。1994 年以来我国实行的分税制改革导致“财权上移，事权下移”，在财政分权的同时，地方政府承担了更多的支出责任，而没有相应的财权保障。同时，由于整体上没有明确地方政府的铁路投资责任，地方政府也就没有专门的财政工具和财政手段筹集资金用于铁路投资，中央政府对地方政府也没有相应的财政支持和政策引导。目前地方政府参与铁路投资，主要以合资铁路为平台，以土地拆迁作价和少量的货币资金入股。货币资金主要由地方融资平台向银行贷款和社会发债的形式筹集，但融资数量有限，远远不能满足地方政府对铁路投资的需求。

（3）合资铁路治理不规范，铁路运输市场竞争规则不健全，合资铁路难以实现保值增值。合资铁路是地方政府投资铁路的主要平台和载体，合资铁路的权利配置和经营情况直接影响到地方政府对铁路投资的积极性和可持续性。

3 完善地方政府铁路投资的政策建议

3.1 建立铁路公共投资制度

明确政府的作用是推进铁路政企分开、深化铁路改革的关键，也是铁路改革和发展的重要国际经验。应以铁路的经济社会属性为前提，推进铁道部政企分开，确定中央政府及各级政府在铁路改革和发展中的责任，使政府对铁路的投资和补贴责任由政企合一下的隐性、模糊向显性、明晰转变。

明确政府对铁路的投资责任，要求建立完善的铁路公共投资制度，明确规定政府在铁路建设和运营中的职责、投资和补助形式、资金来源及资金使用，从而保证政府投资行为的科学性、有效性。既要按照铁路建设项目的覆盖范围、功能、属性确定中央政府和地方政府的铁路投资范围，也要建立政府间铁路投资合作制度，提高中央政府和地方政府，以及地方政府之间的资源互补性收益，最大限度地获得合作剩余，实现双赢。

3.2 拓宽地方政府铁路投资的融资渠道

（1）鼓励成立综合交通运输基础设施基金。在完善综合交通运输规划的基础上，体现政府对绿色、环保交通方式的政策倾斜。鼓励地方政府成立区域化综合交通运输基础设施基金，用于地方政府对铁路项目的投资和补贴。当然这需要中央政府进行政策引导和深化铁路改革，提升地方政府参与铁路投资的积极性。目前，从交通基础设施对于地方政府的效用来说，投资公路不仅可以改善投资环境，提升政绩，而且地方政府可以很容易地通过收费控制公路的收益。而铁路目前的剩余控制权和剩余索取权主要由铁道部进行控制，相对于投资公路，地方政府投资积极性不足。

（2）整合既有资源。一方面，应立足铁路运输主业，提高地方政府已有铁路资产的保值增值能力，形成投资的良性循环；另一方面，应充分挖掘土地资源价值为铁路融资。铁路等交通基础设施正外部性最显著表现之一是带动铁路沿线土地和房产的升值，对土地和房产所有权人征税体现出交通基础设施投资“谁受益、谁补偿”的原则。如美国等大多数经合组织国家 (OECD)，房产税是市政基础设施的主要融资来源。目前，我国在开通房产税还存在一定困难的条件下，可以先挖掘土地的价值为铁路融资。由于地方政府对土地资源具有很强的控制力，而且多数合资铁路由于地方政府以土地入股，也拥有很多土地资源。因此，地方政府应通过提高土地资源的附加值和变现能力为铁路投资筹集资金。目前，广东省已经在积极探索通过商业化运作，实现“以地养路”模式。

（3）发挥地方政府资金的引导作用。根据分类建设、分类经营的原则，明确地方政府铁路投资中的政府边界和市场边界，吸引社会资本投资铁路。地方政府铁路投资的重点是公益性项目、公益性运输的补贴，以及固定投入的补偿；而经营性项目可以由社会资本进行投资，政府提供财政贴息、财政补助。同时，地方政府应为社会资本投资铁路搭建投融资平台，建立整合社会资本的铁路专业化融资平台，打通社会资本投资铁路的专业化通道，如建立铁路产业投资基金，实现已有合资铁路公司的上市等。

3.3 优化合资铁路股权配置结构

地方政府作为铁路的投资者，其收益来源于直接收益和间接收益。虽然地方政府对铁路投资更多地考虑的是间接经济效益，即铁路发展带来的外部性收益，而不是仅仅以直接收益作为是否投资的标准，但是作为一个投资主体，地方政府仍然有权获得直接收益，进行成本收益的核算，对投资效果进行评估。这也是地方政府对铁路项目进行投入，以及对公益性运输进行补贴的前提和基础。这就需要优化合资铁路的股权配置结构，建立公正、明晰的铁路市场运营规则，使地方政府对投入的铁路资产享有充分的产权。

应根据铁路建设项目的性质、受益范围确定不同的股权结构，鼓励地方政府对于“地方性”强的铁路项目，如城际铁路相对控股或绝对控股，充分发挥股权的激励机制，提高地方政府在铁路建设和运营中的话语权，调动地方政府的投资积极性。

同时，建立公平、公正的铁路运输市场运营规则。主要包括：运营环节的经营自主权、透明公正的清算体系、市场化的铁路运价形成机制、完善的铁路行业监管体系。铁道部作为铁路行业的管理者，要在互联互通、收入清算等方面建立更为公平、透明的“网络协同价值”分配制度，使国铁之外的其他铁路运输市场参与者公平地参与铁路经营[2]。同时，应根据铁路行业属性和铁路项目的不同特点，确立科学、灵活、符合运输市场规律的铁路运价形成机制。

[1] 刘 铮. 我国高速铁路可持续的投融资模式研究[D]. 北京：清华大学，2008.

[2] 李明慧，赵 坚. 协同价值——中国铁路投融资困境的症结[J]. 综合运输，2008(5)：9-14.