李景治

(中国人民大学 国际关系学院，北京 海淀 100872)

中西立法机构的比较及启示

李景治

(中国人民大学 国际关系学院，北京 海淀 100872)

西方议会缺乏广泛的代表性，存在“结构性不足”和内在的不协调性，往往造成议会的虚假民主和低效率。中国的人民代表大会具有广泛的代表性和包容性，但由于大多数人大常委都是兼职的，制约了他们参政议政、行使决策权的水平和能力。在西方“总统制中的总统不向立法机关负责”，内阁制则造成执政党垄断组阁权的现象，立法机关的运作往往脱离广大选民。中国的人民代表大会行使选举、质询和罢免官员权力的情况，距离宪法的规定和人民的期待还具有一定的差距。西方议会所属各专门委员会，在议会运作中起着举足轻重的作用。与之相比，人民代表大会的决策功能仍有必要进一步加强，相关的具体制度也有必要进一步改革和完善。西方议会通过权力的相互制约，发挥监督功能。人民代表大会的监督功能却尚未得到应有的重视。因此，要从制度安排和建设上保证其监督功能的发挥。

中西立法机构;比较;启示

人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，人民代表大会制度是人民当家作主的主要形式，是中国的基本政治制度。与西方国家立法机构相比，人民代表大会制度具有自己的特点和优势，符合中国的具体国情。我们不全盘照搬西方的政治体制，但在积极稳妥地推进政治体制改革的进程中，进一步了解西方政治体制，特别是立法机构的设置、功能及运行机制，以便从中吸取经验教训，借鉴有用的东西，是完全必要的。

一

西方议会包括美、英、法、德、日基本上都采取两院制。两院制是历史上形成的，一般分为下议院和上议院。因各国的具体国情不一样，下议院的称谓、职能及其选举产生的办法也不完全一样。下议院在有的国家称为众议院、人民院、国民议会、联邦议院等。上议院有些国家称作参议院、联盟院。下议院议员，例如美国的众议院，一般按人口比例由选民直接选举产生。而上议院议员产生的情况多种多样。美国的参议院由各州选民直接选举产生两名参议员组成。法国的参议院由各省的国民议会议员、省议会议员和市议会议员组成的选举团选举产生。下议院和上议院议员的任期也不完全一样。以美国为例，众议院的议员任期两年，而参议员的任期长达六年。参众两院每两年选举一次，全部众议员和三分之一的参议员进行改选，这就是所谓的中期选举。西方两院制的形成，是历史上社会各阶级、阶层、利益集团相互博弈的结果。两院制也体现了立法机构内部在立法的过程中权力的相互制约。西方议会两院的权力和职能，大体相同，但也有差别。一般的议案均需两院审议通过方能生效。但美国的财政拨款权主要集中在众议院，众议院形成的决议，参议院无权否决。两院在审议议案的过程中，难免会产生意见的分歧，乃至完全对立，从而导致审议工作搁浅。为此，西方议会还设立了两院的协商机构。例如，美国国会就专门设立了参众两院协商委员会。“协商委员会具有相当大的权力”，“在决定将达成何种妥协方面起着决定性的作用”。［1］149

在西方，一般是先有议会，后有政党。议会是政党的摇篮。政党是在议会的派别基础上形成的。随着选举和议会的改革，议会中的派别逐渐发展成近现代政党。与此同时，现代政党政治不断发展，政党也就成为议会的组织基础和活动的主角。各政党的代表人物在政党的支持、配合下，经过竞选进入议会。各政党的议员组成本党的议会党团，负责协调本党议员在议会中的活动。以无党派身份参加议员竞选的成功率比较低，议会中的无党派议员人数很少。议员都是专职的，由国家支付工资，有专门的办公室和活动经费，议员可利用这些经费进行调查研究，聘请助手，从事职权范围内的各种公务活动。因此，他们可以专心致志地做好议员工作。相对来说，他们熟悉法律、法规以及议会运行的各种具体制度、规则，他们具备一定的专业知识和丰富的从政经验。所以，他们是专职的“政治家”，在议会的各项活动中，包括立法、通过人事任免、审议年度预算，以及其他各项议案中，均能比较有效地发挥作用。因而，议员具有比较高的社会地位和政治地位。

从法律程序上讲，西方的议员主要通过直接选举产生。但由于政党，特别是大的政党，例如美国的共和和民主两党，直接影响乃至控制选举，西方议会也存在着难以克服的问题。首先，议会缺乏广泛的代表性。各政党都是特定阶级、阶层、利益集团的代表，在议会中不可避免地要维护他们的利益，忽略、排斥甚至损害其他阶级、阶层、利益集团的利益。“国会的组织结构允许主宰其成员命运的局部和地方势力充分发挥作用，同时也允许集团压力充分发挥作用”，“每个参议员或众议员都处在巨大的宪法和政治关系网的中心”，“他会特别关心了解他的选民的态度，也会关注利益集团的看法，因为那些集团会在不同程度上强迫他接受它们的看法”。［1］127－128“对特殊利益代表的做法，在大不列颠比在美国要更具合法性”［2］124。长期以来，几大政党垄断议会的议席，这些政党之外的社会群体就很难有代表进入议会，其利益往往也就得不到保障，甚至受到损害。众所周知，西方政党的经费主要来自政府的财政拨款、本党党员缴纳的党费、以及社会捐赠。西方一些国家为了维护大党的垄断地位，限制小党的发展，明确规定凡在竞选中得不到一定票数或者议席的，就得不到政府的财政支持。这样，一些小党因得不到政府的拨款，很难发展起来。更重要的是，几大政党之外的群众人数众多，其合法的权益很难通过议会的渠道得以表达和维护。

其次，议会结构性的矛盾使其决策缺乏必要的协调性。由于各政党代表不同的阶级、阶层和利益集团，这就使议会讨论和通过议案始终伴随着争论、争吵乃至对立。而争论的核心不是议案本身的对错好坏，而是对各方有利还是不利。当然，在议会中占多数的政党，总能保证自己的议案通过，而否定反对党议案。同时，“在议会制里，政党纪律很严，议员只有遵循政党的意愿”［3］295，“单个议会成员并没有多少事情可做”［3］296，“实际只需要投票，而且有些时候甚至连投票都不需要”［3］297。因为在统计票数时，往往把缺席者也自动等作该党赞成或反对票之列。这样，“理论上，法国体系在每个政党只有一名成员出席的情况下仍能运转”［3］298。西方议会的这种“结构性不足”［3］295和内在的不协调性往往造成议会的虚假民主和低效率。此外，西方议会“缺乏轮换”。“其成员都容易变成职业的、终身的议员”。［3］298对此，马克思恩格斯早就提出过尖锐的批评：“在这个国家里，轮流执政的两大政党中的每一个政党，又是由这样一些人操纵的，这些人把政治变成一种生意，拿联邦国会和各州议会的议席来投机牟利，或是以替本党鼓动为生，在本党胜利后取得职位作为报酬。”［4］12

中国的《宪法》规定：“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表。”［5］48省、市、自治区各地方人民代表大会也由下属的地区选出的代表组成。也就是说，中国的人民代表大会不是由政党代表，而是由地区代表组成的。除了中国人民解放军独立地选举产生人大代表，并在人民代表大会中组成独立的代表团，其余社会各阶层、各行各业的代表均由各地区选举产生，并在人民代表大会中，按地区组成代表团。代表中既有共产党员，也有民主党派的成员。但他们都不是由所属党派选举产生，也不是作为所属党派的代表参加选举和人民代表大会，而是以个人的身份由所属选区选举产生，并代表该选区参加代表大会。人大代表来自中国社会各阶层、各行各业、各个领域，具有广泛的代表性和包容性。尽管人大代表来自各个阶层、各行各业和各个领域，但他们不是这些特定行业、特定领域的代表，而是广大人民群众的代表，或者说，是相关选区的代表。他们的根本目标是一致的，就是维护选民合法权益、推进国家与社会科学发展。因此，他们具有内在的协调性和一致性，避免西方议会的“结构性不足”以及相互扯皮、相互掣肘等弊端，从而保障了人民代表大会立法决策的高效率。

西方议会的人数，上议院(参议院)一般几十人不超过百人，下议院(众议院)也就几百人。而中国的全国人民代表大会的代表近3000人，全国人民代表大会选举产生其常务委员会，全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关，其人数为180人左右。中国这种立法机构和常务委员会的两级结构设置，既体现了广泛的代表性，又保障了其立法和其他各项工作的实效性。这显然符合中国的具体国情，比西方议会制更具优越性。

与此同时，中国还不断建立和发展完善共产党领导的多党合作和政治协商制度。政协是按党派“界别”组建的，政协委员主要由中国共产党和各民主党派进行推荐，无党派人士也通过一定的程序推荐代表参加政协工作。政协开会时，不是按地区分组，而是按“界别”分组，即全国各地相关领域的政协委员分为一组。如果说，人民代表大会代表团是按“块”状组成，那么政协就是按“条”状组成。尽管政协是政治协商机构，不是立法机关，但其组织和运行方式又对人大的工作起着重要的补充和推动作用。人民代表大会制度和共产党领导的多党合作与政治协商制度相互结合，从而构成了中国特色的政治运行和决策体系。

然而，中国的人民代表大会制度也有值得改进和完善的地方。人大代表包括绝大多数人大常委都是兼职的，他们有自己的原单位和“本职”工作。人大代表的工作仅仅是其社会兼职，其主要的工作精力并没有，实际上也不可能全部放在人大的工作上。这无疑就制约了他们参政议政的水平和能力，也直接或间接影响了各级人民代表大会，特别是常务委员会的工作。如果拿中国的人民代表大会同西方的议会相比较，人大常委会组成人员的规模及其承担的功能职责比较接近西方的议会。而西方议员均是专职，我们的人大常委则主要是兼职。二者相比，其工作的效果必然存在着差距。正因为如此，不少专家学者提议逐步实现人大常委的专职化。第十届全国人民代表大会开始进行遴选专职常委的试点，专门留出二十个名额给专职常委。经选举产生，实际专职常委不足二十人。十一届全国人大继续进行这方面的试点，但由于各项具体制度和政策不配套，这些专职常委实际上并没有真正“专”起来。人大常委专职化的进程相对较为缓慢，尚不能满足人大常委会的工作需要。这项工作之所以难以大步推进，原因是多方面的，所面临的困难也是非常实际的。在我国现行的干部管理体制和人力资源管理体制下，没有给专职常委设计和预留出进入和退出的机制，专职常委一旦不能连任，其退路就有问题。因此，人大常委的专职化是一个牵扯到人民代表大会制度、干部管理体制、人力资源管理体制等众多因素的复杂工程，其改革难以单项推进。然而，这项工作又十分重要，有必要在中央的统一领导下，结合相关部门和相关制度体制的改革，稳步推进。即在现有试点的基础上，逐步扩大专职常委的比例。当前要重点扩大人大各专门委员会中专职常委的比例，努力实现各专门委员会由专职常委“唱主角”的目标。这项工作是我国人大制度改革与完善的攻坚战，如能取得突破，我国人大制度将有一个质的飞跃。当然，实现部分人大常委的专职化，还要和人大代表、人大常委任期制相结合。“专职化”不等于终身制，要避免西方议会“缺乏轮换”的弊端。［6］54－60

二

西方国家普遍实行三权分立，议会是最高立法机关，但由于各国的具体政治体制不同，其行使立法权的方式方法也存在着差别。在实行总统制的国家，总统(包括副总统)是由选民直接(或通过选举人间接)选举产生的。议会的议员也是由选民直接选举产生的。这两种选举是相互分开、相互独立的。“总统制中的总统不向立法机关负责。于是行政部门和立法部门之间的紧密联系被打破。”［3］285总统负责组织政府，选拔和推荐政府的主要组成人员。这些人员要经过议会审议通过才能走马上任，其人选如遭议会否决，总统必须提出另外的人选供议会审议。如果总统所在政党是议会的多数党，其政府组成的议案一般都能通过。反对党尽管少不了就人选问题“挑毛病”，乃至故意“唱反调”，但因处于少数地位，还是难以阻挡议案的通过。如果总统所在的政党处于少数地位，那么情况就复杂了。总统提出的政府组成议案，恐怕就难以顺利通过。在实行半总统制的国家，政府不是由总统负责组建，其主要人员也不是总统决定的。议会的多数党享有组阁权，即由议会多数党提出总理(或首相)以及其他政府要员的建议，由议会审议通过。在实行内阁制的国家，议会的权力相对更大一些。由其选举产生的内阁总理(或首相)负责掌握国家的最高行政权力。在这些国家，议会的多数政党负责组织政府，包括推荐政府总理(首相)及其他部门的负责人。议会的表决往往只是走过场，因为反对党或称在野党，在议会中处于少数地位，尽管可以提出各种批评意见，但无法否决议会多数党即执政党所提出的人选。在这种体制下，政府多数是一党的政府，尽管竞选中得票相对最多的政党为了达到法定的组阁议席，而联合其他的小党联合组阁。但一般不会同主要的反对党组成大联合政府。这样，围绕政府组建问题难免就会出现党派之争，也使占少数地位的在野党或反对党的意见受到了排斥和压制。与此同时，内阁制还造成执政党垄断组阁权的现象，执政党不仅掌握着新内阁的组织权，而且还控制着内阁及其主要成员的轮替。以日本为例，一个内阁辞职后，新内阁的组成，包括首相的确立，其他人事安排，都由执政党自行讨论决定，其他政党无法介入，只能被动地接受执政党提出的人选。即使这些人的民调支持率比较低，甚至达不到百分之五十，其他政党也无法阻止新内阁的成立，广大选民更是无可奈何。这样，立法机关的运作往往脱离广大选民。

中国的全国人民代表大会是最高权力机关和立法机关，选举产生国家主席、副主席。根据国家主席的提名，决定国务院总理的人选。根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长以及其他国务院主要组成人员的人选。选举最高人民法院院长，最高人民检察院检察长。选举采取无记名投票方式进行。这些人员都要对全国人民代表大会负责，并有义务向全国人民代表大会报告工作，接受质询。全国人民代表大会有权罢免其中一些不称职的人员。地方各级人民代表大会依法选举产生同级政府，并有权要求其汇报工作，接受质询，有权罢免其中的不称职人员。也就是说，国家和政府所有重要官员，均由人民代表大会选举产生，并对其负责。

然而，人民代表大会行使选举、质询和罢免官员权力的情况，距离宪法的规定和人民的期待还有一定的差距，不同程度地存在着“走过场”的现象。其根本原因就在于相关的信息不灵，相关的体制不顺，相关部门的沟通不畅。在政府官员选举之前，相关资料的介绍过于简单，给代表预留出的审议，乃至必要的调研时间太少，多数官员也未能到现场进行陈述，接受质询。因此，对相当一部分代表来说，投票选举难免走过场。官员是由人民代表大会选举或任命的，但其上任后的表现因缺少必要的信息而无法了解。直到一些官员贪污腐败，触犯党规国法，最后才提交人民代表大会或常务委员会予以罢免。因此，为了保证人民代表大会充分正确地行使选举权和罢免权，有必要向人民代表大会和每个人大代表提供有关官员的详细信息，而且这种信息是动态的。

中国共产党是执政党，历来实行党管干部的原则。而依照法律，各级政府官员均由各级人民代表大会选举产生。这两者如何有机结合起来，既直接关系到干部管理体制的改革与完善，也关系到人民代表大会制度的改革与完善。作为改革的尝试，应建立具体的制度和机制，使各级党委有义务向同级人民代表大会详细通报有关干部的情况，使其有权通过一定的渠道和程序了解相关干部的情况。各级党委不能以“保密”或“内外有别”为借口，拒绝或变相拒绝向人民代表大会提供相关干部的情况。与此同时，各级政府作为同级人大选举产生并对其负责的执行机构、行政机构，更有义务向其及时报告工作，接受质询，让人民代表大会随时掌握政府各相关部门的工作情况，以及相关干部的表现情况。这样才能保证人民代表大会选举和罢免的正确性。

三

立法机构最重要最核心的权力和功能就是立法，即修改宪法，审议通过新的法律。在这一点上，中西立法机构基本上是相同的。西方议会是最高立法机构，但其权力和职责不是狭隘的立法，而是广义的立法，即包括重大问题的决策。总统和政府虽然拥有最高行政权，但其重要的决策必须通过议会审议通过才能付诸实施。其中，政府的年度预算就必须经议会审议通过才能实施，这也是西方议会所拥有的最重要的权力之一。如果政府提出的年度预算方案不能通过，那么政府在新的财政年度就没有钱维持政府的各项开支。在克林顿总统任职时期，就曾因议会和政府未能就新的财政年度达成一致意见，而使美国联邦政府在长达几个月的时间里无钱可用，从而陷入令人尴尬的预算危机。这说明议会拥有的预算权确实很大。除了年度预算，政府提出的超出年度预算之外的临时追加拨款也必须经议会审议通过。例如，国际金融危机期间，小布什及奥巴马政府提出的救市计划，都经过了议会的严格审议。议会并没有因为危机严重、美国救市措施迫在眉睫，而放松对救市计划的审议。小布什推出的救市计划就曾遭议会的否定。应该说，议会的严格审议是必要的，尽管审议中有党派之争、利益冲突、讨价还价，但对计划本身还是提出了一些重要的修改意见。例如，议会就曾提出只有加强对金融机构的监管，必须对金融高管，尤其是严重亏损的金融企业的高管减薪，才能接受政府的救助。这些意见无疑是正确的，也是比较得人心的。

然而，议会中的党派之争往往影响了议会正常行使其权力。政党背后利益集团才是真正的“老板”，其立场直接决定了该党在议会审议中的态度。而利益集团之间不可避免存在着利益冲突和交易，而议会最后通过的议案，也就是这种交易和妥协的结果。例如，美国国会两党围绕提高美国债务上限问题进行了激烈的较量。2011年8月曾达成一个妥协方案，要求在未来十年内削减财政赤字9170亿美元，同时将公共债务上限提高900亿美元。同时，该方案要求在国会成立一个由两党议员共同组成的“超级委员会”，就进一步削减高达1.2万亿美元赤字的具体措施提出建议。然而，11月21日该委员会宣布未能就进一步削减赤字问题达成协议。这表明两党在解决美国债务危机的问题上存在着严重的分歧和对立，其根本原因就在于共和党不愿意对富人增税，而民主党不愿意进一步削减政府的开支。

西方议会都设有专门委员会，例如，预算委员会、外交委员会、军事委员会，等等。这些委员会位高权重，在议会的运作中起着举足轻重的作用。各专门委员会都由具备相关专业知识、管理经验的各党资深议员组成。政府提交议会审议的方案都先提交给各相关的专门委员会讨论审议。他们讨论审议之后，提出初步的意见供议会进行正式审议。因此，各专门委员会的意见就十分重要，对整个议会的审议起着导向的作用。

中国的全国人民代表大会是国家的最高立法机关和权力机关，除了修改宪法，监督宪法的实施，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，在治理国家方面，还拥有重要的决策权。国家发展的中长期规划，包括五年计划、年度预算方案都要经过人民代表大会审议通过，才能付诸实施。同时，规划实施的情况、预算执行的情况都要向人民代表大会报告并由其审议通过。涉及国计民生的重大项目的立项，也要经过人民代表大会审议通过。例如，三峡工程、南水北调工程都是经过人民代表大会审议通过后才付诸实施的，相关部门还就工程的实施情况定期或不定期地向人民代表大会报告。

然而，人民代表大会的决策功能仍有必要进一步加强，相关的具体制度也有必要进一步改革和完善。特别要落实人民代表大会对政府在年度预算之外的重大立项和拨款的审议权。如上所述，五年计划、年度预算等类似预算都例行由人民代表大会审议，但政府在年度预算之外的重大立项和拨款有时也不经人民代表大会审议就直接实施。例如，为了通过加大投资、拉动内需，克服国际金融危机，中央政府推出了高达4万亿的“救市计划”，各地方政府配套的资金至少也有这个数目。但如此重大的立项和拨款，基本上就没有通过人民代表大会的审议通过。这说明人民代表大会的审议权尚未得到全面的贯彻落实，也说明各级政府仍有机会不经人民代表大会审议，掌握和直接调拨庞大的资金。这些资金从何而来，如何使用，又如何脱离人民代表大会的审议，是值得研究的。我们应进一步改革和完善财税管理，做到资金的收与支都公开透明，并将其全部纳入人民代表大会的审议范围。这既有利于各级政府依法行政、科学管理，减少和杜绝贪污腐败、以权谋私、违法乱纪，以及决策失误等现象，又有利于维护人民代表大会的权威，更好地体现人民当家做主。

计划外的立项和拨款尽管都是必要的，有些还是急需的，例如，“救市计划”、抗震救灾的拨款，但仍然需要人民代表大会的审议通过。老百姓有句俗话叫“磨刀不误砍柴功”。人民代表大会的审议既可能否定不必要、不合理的立项和拨款，也能够进一步修改、补充和完善正确而合理的立项和拨款。表面上看，审议“浪费”了一些时间，但实际上，不必要、不合理的立项被否定了，这无疑利国利民;而正确合理的立项和拨款得到进一步的修改、补充和完善，会使相关的计划和措施在实施的过程中少走弯路。相反，脱离人民代表大会必要的审议而匆忙立项和拨款，往往会欲速则不达。4万亿“救市计划”总体是成功的，但现在看来，也有不足之处。大量的资金投给了大型国有企业，而急需资金的中小企业、科技创新企业却得不到应有的资金支持。而大型国有企业并没有完全把资金投入到产业结构的调整和产品的升级换代，而是纷纷把资金投入到赚钱容易、来钱快的房地产业，从而助推了房地产泡沫的形成。地方政府为了筹集“救市”资金，进一步依靠土地财政，加速了房地产业的畸形发展和房价的虚高。事实证明，人民代表大会的审议是不可或缺的。

要加强人民代表大会的审议工作，就必须强化人民代表大会的审议能力，其中包括人大代表、人大常委，尤其是各专门委员会的审议能力。各专门委员会要适度增加相关领域专家的比例，提高专门委员会的专业水平，以适应日益增加和日益复杂化的审议项目。当前，特别要增加经济、法律、社会管理、外交外事方面的人才，提高其在人大代表、人大常委中的比例。要进一步优化人大常委会，尤其是各专门委员会组成人员的年龄结构，使年富力强，具备必要专业知识和管理经验的人才更多地进入人大常委会，特别是各专门委员会。只有如此，人民代表大会才能有效开展各项审议工作。

执政党和政府都要尊重和支持人民代表大会行使法律所赋予的审议权和决策权。执政党负责制定党和国家的发展路线、重大方针政策，提出重要人事任用方案。然而，除了执政党自身建设的问题，凡是涉及国家发展、政府工作和社会管理的决策，都应提请全国人民代表大会审议通过，将其作为国家的立法、政府的立项去贯彻落实。党领导人民代表大会，但不直接干预人民代表大会的具体工作和审议程序。人民代表大会既要在政治上接受党的领导和指导，又要依照宪法和法律，独立行使自己的立法权、审议权和决策权。党领导政府，但同时政府又是人民代表大会的执行机构，由人民代表大会选举产生并对其负责。因此，正确处理执政党、人大和政府的关系是十分重要的。应当从体制上、操作程序上和执政理念上，努力避免执政党决策、政府执行、人大“缺位”的现象。

四

西方议会不仅是立法机关，也是重要的监督机构。它主要通过权力的相互制约，发挥监督功能。西方三权分立的一个核心要素就是权力的相互监督、相互制约。议会对于行使行政权的总统和政府及其所属的部门、人员进行监督与制约，以保证其依法行政，保证议会审议通过的各项议案能够正确地贯彻落实。同时，议会对政府官员、公职人员进行监督，发现其中违法、违纪者可以启动质询和弹劾机制。议会不仅可以质询一般的官员，而且可以质询总统、政府首脑等高官;不仅可以提出罢免一般官员的议案，而且可以弹劾总统、政府首脑或对总统和政府提出不信任案。一些不称职的政府官员，乃至总统和政府首脑都是通过议会的罢免或弹劾下台的。因此，在西方的政治体制运作中，议会的监督功能既十分重要，也非常有效。“现代立法机关一个更重要的潜在角色是对行政机构保持一种严厉的批评。甚至即使它们不创制任何法律，立法机关也可以通过监督政府，审查其是否保护国家利益，是否廉洁，是否有效率等，对政府的工作产生强有力的影响。”［3］290

当然，要做到这一点，议会本身要具备监督能力，否则就无法发挥监督功能。这种监督能力是与议员的专职化，以及专门委员会的专业化密切相关的。换句话说，议会之所以能够充分发挥监督功能，在很大程度上取决于议员有充足的时间和精力，有必要的资金和条件的支持，能够进行与监督相关的调查取证、信息收集等工作。

中国宪法明确规定，全国人民代表大会及其常务委员会“监督宪法的实施”［5］48，50。全国人民代表大会既是最高权力机关，也应该是国家的最高监督机关。但事实上，人民代表大会的立法功能得到了比较充分的体现，而其监督功能却尚未得到应有的重视和发挥。人大的监督功能不仅是宪法所赋予的，有法可依，而且也是迫切需要的。迄今为止，尽管中央高度重视并采取了多方面的措施，但一些官员贪污腐败、以权谋私仍然屡禁不止。一些部门知法犯法、执法犯法，仍然难以遏制。其中一个重要原因就是缺乏强有力的监督。或者说，我们的监督体系存在着薄弱环节和不足之处。其中最明显的就是，缺少权力之间的相互监督制约，以及来自体制之外的监督。实际上，要加强这两方面的监督，人民代表大会都可以大有作为。

要发挥人民代表大会的监督功能，需要加强以下几方面的工作。第一，要进一步明确人民代表大会及其常务委员会监督的内容和范围。首先，要监督宪法的实施。重点是监督各级政府是否依法治国，依法行政，其推出的方针政策是否符合宪法和国家的相关法律，在实际工作中有无违法违宪的问题。一旦发现此类问题，人民代表大会，特别是其常委会应当及时提出告诫，并责令相关部门尽快改正不合法的做法，依法行政。如告诫不能起作用，应采取更加严厉的措施，包括质询和罢免相关的官员，以维护宪法和法律的尊严。其次，对重大决策实施情况的监督。其中包括国家中长期发展规划的贯彻落实，年度预算执行情况，经人大常委会和人民代表大会审议通过的立项是否按照要求实施、执行中是否存在违法乱纪的现象。其三，对其选举任命的官员是否称职的监督。各级政府的主要官员都是由各级人民代表大会选举产生，并对其负责。人民代表大会自然有权对其进行监督、质询，乃至罢免。

第二，从制度安排和建设上保证人民代表大会和常务委员会监督功能的发挥。这些制度要具有可操作性，要明确其具体的操作方式，要有资金、人员和技术条件的保障。首先，要进一步建立健全人大常委会就专门问题进行调查的制度。其中包括对各级政府依法治国情况、重大决策实施情况和官员是否称职情况的调查。人大常委会有权自主决定对哪些问题进行专门调查，以及调查人员的组成，其调查的结果应及时向人大常委会汇报，并向相关政府部门通报。特别重大的问题，常委会应向人民代表大会报告。各级人民代表大会需要进一步建立健全信访制度，以及人大代表、人大常委轮流、直接接受信访的制度。当然，人民代表大会不能干预、代替政府的工作，其职权仅限于信息和材料的转达，以及对相关案件的督办。

其次，要进一步建立健全人大常委会的质询制度。凡人大常委会认为有必要的，都可以要求相关部门的负责人就这样或那样的问题到会接受质询。相关部门的负责人不能以任何理由拖延或拒绝质询，也必须如实回答质询，不能弄虚作假、敷衍了事。其质询的结果如何，将作为考核该部门工作及其负责人是否称职的重要依据。

其三，进一步建立健全人大常委会和人民代表大会弹劾、罢免制度。凡是不称职的干部，特别是贪官污吏，人大常委会有权对其进行弹劾、罢免。但这项工作比较复杂，需要建立和健全一套细致周到的具体制度和操作程序。由于我国是党管干部，人大常委会在弹劾罢免干部方面必须同相关的党组织进行密切的合作。一方面，人大常委会将其调查和质询中发现的问题及时向有关部门通报;另一方面，各级党委也应主动把相关的情况向同级人大常委会进行通报，只有在条件成熟的情况下，人大常委会才能启动弹劾罢免程序。各级党委可以就弹劾罢免干部提出初步的意见和建议，提请人民代表大会或其常委会进行正式的审议和表决。

第三，要加强人大与相关监督机构的沟通与合作。我们的监督工作主要来自体系之内，执政党有纪律检查委员会，政府有监察部，而且监督主要是自上而下。这样的监督，难免存在薄弱环节和不足之处。人民代表大会恰恰可以从对政府机关的监督，以及对所选举、任命官员的监督两个方面发挥积极的作用。为了做好这项工作，纪律检查机构和监察机构应加强同人民代表大会的联系与沟通。相关的情况，除了案件本身需要保密的，均应通过一定的程序，在一定范围内，及时向人民代表大会进行通报。为了加强人民代表大会的监督功能，应该积极创造条件，为人大代表参与监督工作创造必要的条件，提供必要的方便。这样，可以使人民代表大会更深入、更全面地了解它所选举或任命的官员的具体情况，以便在今后的选举中做到心中有数，牢把选举关，防止不称职的干部当选。

通过中西立法机构的比较，我们既要看到西方议会制度的“结构性不足”、内在不协调性及其他弊端，又要看到它在决策机制、监督功能等方面的作用与效率。我们既要看到我国人民代表大会制度的优势与特点，坚持这一基本政治制度，不照搬西方的议会制度;又要看到它在决策机制、监督功能方面的不足。要积极借鉴其他国家议会在这方面的一些好的做法，进一步改革和完善我国人民代表大会制度。

［1］维尔．美国政治［M］．北京：商务印书馆，1981．

［2］劳伦斯·迈耶，约翰·伯内特，苏珊·奥格登．比较政治学——变化世界中的国家和理论(第2版)［M］．北京：华夏出版社，2001．

［3］迈克尔·罗斯金，罗伯特·科德，詹姆斯·梅代罗斯，等．政治科学(第6版)［M］．北京：华夏出版社，2001．

［4］马克思恩格斯选集：第3卷［M］．北京：人民出版社，1995．

［5］中华人民共和国宪法［M］．北京：中国法制出版社，2004．

［6］李景治．中国权力结构和运行机制中的人民代表大会［J］．政治学研究，2009(1)．

Comparison of Chinese and Western Legislatures and Its Inspirations

LI Jingzhi
(School of International Studies，Renmin University of China，Haidian，Beijing 100872)

Due to their lack of widespread representativeness，their“structural deficiencies”and intrinsic inconsistencies，Western legislatures are usually insincere in democracy and poor in efficiency．Because most members of the Standing Committee of the People’s Congress are part－time，their abilities to participate in the deliberation and administration of state affairs and to exercise decision－making authorities are constrained．In the West，“presidents in the presidential system are not responsible to the legislatures，”while the cabinet system causes the phenomenon of cabinet monopoly by the ruling parties．The operation of legislatures is typically separated from the electorate．The implementation of the power of the People’s Congress to elect，inquire，and recall officials still falls short of the stipulations in the Constitution and the expectations of the people．Special committees in Western legislatures play a prominent role in the operation of the legislatures．In comparison，the decision－making function of the People’s Congress still needs further improvement．The corresponding specific systems and institutions also need further reform and perfection．Western legislatures perform the supervisory function through mutual checks of power．The supervisory function the People’s Congress has not acquired sufficient attention．Therefore，the performance of its supervisory function should be assured with institutional arrangements and construction．

Chinese and Western legislatures;comparison;inspirations

D034

A

1674—0351(2012)01—0027—08

2011－12－14

李景治(1943— )，男，北京市人，中国人民大学国际关系学院原院长、教授、博士生导师。

［责任编辑 赵 春］