政府与市场的互动——改革开放以来中职招生制度改革回顾与展望<br/>

政府与市场的互动——改革开放以来中职招生制度改革回顾与展望

2012-01-29陈胜祥

职教论坛 2012年34期

□陈胜祥

自上个世纪末我国中等职业教育遭遇招生困境以来，教育部几乎每年都会发布《关于做好XX年中等职业学校招生工作的通知》（下文有时简称为《通知》）及其它相关文件，构成了现行中等职业教育招生制度的基本内容，为规范和促进中职学校招生工作作出了一定的贡献。然而，当前中职学校普遍面临的招生困难问题并没有真正解决，有偿招生不仅没有被消灭，反而越发成为各中职学校开展招生工作所必须依靠的网络平台。或许正因为这样，2011年4月21日，教育部在《关于做好2011年中等职业学校招生工作的通知》中特别强调要“深化中职招生制度改革”，由此呼吁学界加强对该问题的研究。

然而，综观已有的研究发现，直接探讨中职教育招生制度改革的文献并不多见，迄今仅见到少数文献如杨金土(2002)回顾了本世纪之前我国职业教育招生就业制度改革的历史进程[1]，绝大多数文献都是围绕近年来中职学校招生困难问题展开研究，大致含有三个方面的内容：第一，从人们的教育偏好入手探讨中职招生难的原因，得到的普遍结论是，受传统文化、高教扩招等因素的影响，我国城乡居民并不偏好中职教育，从而导致中职生源日渐稀缺。[2][3]第二，运用调查研究方法，探索中职学校招生市场的竞争状况，得到的共识性结论是中职学校多采用“有偿招生模式”，且存在严重的无序、恶性竞争现象。[4][5][6][7]第三，就如何解决中职招生中的恶性竞争提出了一些看法，代表性的论点是认为要走“政府统筹中职招生”之路。[8]由此可知，现有的研究取得了一些成果，但其不足也极为明显：一是没有集中探讨“中职招生制度改革”；二是在方法论上缺乏贯穿研究始终的统一分析框架，导致现有研究成果在系统性与说服力等方面均无法满足前述教育部所提出的“深化中职招生制度改革”的要求。为此，今后需要专门研究中职招生制度改革问题，既要回顾改革的历史，又要研究近年来的改革实效，还应探索即将推行的新一轮改革路径，而且，在研究方法（论）上还应寻找一个贯穿研究始终的理论框架。

那么，我们究竟应当选择哪个分析框架呢？由于近十年来，中职招生日益困难，表明中职生源已成为一种特殊的稀缺资源。而从经济理论上说，但凡涉及稀缺资源的配置问题，政府这只有形的手与市场这只无形的手如何正确定位、相互配合已成为一个老生常谈的话题。而就政府与市场的关系而论，现代制度经济学家G.M.霍奇逊认为∶“一个纯粹的市场体系是行不通的，……市场通过一张‘制度网’发挥作用，这些制度不可避免地与国家和政府纠缠在一起。……因此，主要问题不在于干预不干预（市场），而在于以何种形式、为什么目的进行干预。干预本质上一定是制度性的。”[9]由此可知，有关某种资源优化配置方面的“制度改革”，从浅表层次看是一系列规则的改变，从深层次看则是政府干预市场的目的和方式的变革，集中体现为由“政府干预”而引起的政府与市场互动关系的改变。

据此逻辑，“政府与市场的互动”可作为分析考察中职招生制度改革的理论框架。借助这一分析框架，我们可将改革开放以来中职招生制度的改革进程大致分为两个阶段：一是早期（1998-2002）中职招生制度的市场取向改革时期，二是近十年（2002-今）的政府与市场的双重失灵时期。我们认为，未来中职招生制度改革应促使政府与市场在生源配置中形成良性互动，这是改革能否取得成功的关键。

一、政府退出、市场跟进——早期中职招生制度的市场取向改革（1988-2002年）

早在上个世纪80年代末，我国中等职业学校的招生制度改革就已开始，改革的目标与经济体制的市场取向改革目标是一致的，采取的步骤是渐进式的。从政府与市场互动的视角来看，早期的中职招生制度改革是一个“政府退出、市场跟进”的过程，即由“政府完全控制(计划取代市场)”到“政府放开计划(计划与市场并存)”，再到“政府放弃计划”即中职招生市场化的过程。

（一）改革起步：由政府直接控制到计划松动

这一阶段的改革是由计划经济时期沿用的“政府完全控制”向“政府放开计划”方向改革，改革是从农业中专开始的。一直以来，中等专业学校是我国中等职业技术教育的骨干力量，长时期在计划经济体制下运行，招生完全由政府计划控制。改革开放以后，由于经济领域中的一部分已经按市场取向进行改革，学校的运行开始感到不适应。1988年4月，原农业渔业部、国家教委等八部委联合发出《关于农业中等专业学校招生农村青年不包分配班的若干规定》，支持招收初中毕业的农民子女入学，农业户口不变，毕业后回乡务农。这是对传统的“统招统配”政策的重大冲击和挑战，标志着中等职业学校招生市场化改革的起步。

(二)双轨制：政府计划与市场并存

本阶段的改革明确了计划与市场并存的格局，具体表现为招生“双轨制”的确立。由于人事和户籍管理等相关制度改革滞后，前述的由学校自主招收的那部分不包分配的学生在管理和毕业生就业中出现了一些始料未及的问题，于是大多数中专学校采取了更为稳妥的改革措施，催生了中职招生的“双轨制”。所谓“双轨制”，是指在传统的“统招统配”的国家任务计划这一轨之外，还有定向生、委培生和自费生(合称为“调节性计划”)另一轨。1993年2月13日中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》中提出：“改变全部按国家统一计划招生的体制，实行国家任务计划和调节性计划相结合。”国家教委于1994年3月9日印发了《关于普通中等专业学校招生与就业制度改革的意见》中要求中专招生实行国家任务计划和调节性计划相结合。1996年6月17日，国家教委主任朱开轩在全国职业教育工作会议上的报告中说：“要进一步推进中等职业学校招生和毕业生就业制度改革，使学校逐步做到根据社会需求和办学条件自行调整招生规模。”由此，在上世纪90年代，“调节性计划”所占比例不断扩大，至1997年，全国中专的“调节性计划”学生数已占70%，发达地区占90%。

（三）双轨合并、政府退出与市场化形成

本阶段是“双轨合并”，政府退出，市场化完成的改革阶段。随着改革的深化，上述两类计划并存的“双轨”体制，日益显露出消极的一面，不仅因此产生了一些不公平现象，对学校管理也带来许多矛盾和麻烦，而且还往往被某些不法行为钻了空子。[1]因此，国家教委于1996年4月10日印发的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》提出：“‘九五’期间，要积极推动高等学校和中等专业学校公费生和自费生并轨，普遍实行学生缴费上学的制度。”由此启动了“双轨合并”阶段的招生制度改革。1997年，国家教委、国家计委联合签发了《中等专业学校招生并轨改革的意见》，将不同的生源，在学费、录取标准、毕业生就业等方面都采取同一政策，实行统一招生计划、统一录取标准、学生缴费上学。这项改革从1998年开始，要求三年内全部完成。

但自1999年开始，我国各类中职学校包括中专均普遍面临招生困难，原有的主要依靠政府计划的招生模式已经完全不能适应生源短缺的现实情况，“双轨合并”意义上的招生制度改革已经没有实质性的意义。于是，2002年3月1日《教育部关于做好2002年中等职业学校招生工作的通知》指出，“各省级教育行政部门招生前原则上不下达中职招生事业计划，可根据当地实际情况提出并下达各中职学校招生指导性生源计划，中职招生规模由学校根据需求和基本办学条件及生源情况自主确定。”至此，政府几乎完全退出生源配置领域，中职招生市场在招生资源配置中起基础性作用。

我国技工学校原来的招生制度同中专学校类同，改革的趋势也比较相近。但由于技工学校的大多数是由行业部门和企业举办，其中企业办的约占一半。企办技工学校的招生计划有相当部分服从本企业招工的需要。在计划体制下，企业的招工指标由劳动部门统一安排，受到劳动就业指标的支配。改革开放以后，全国统一的劳动就业指标逐步失去了原有的意义，于是技工学校的招生也逐步面向社会面向市场。1993年9月，劳动部发出的《关于深化技工学校教育改革的决定》中提出：“技工学校招生计划由指令性改为指导性”。“技工学校招生，逐步实行在劳动行政部门监督下，由学校自行组织报名、考试、评卷、录取新生的办法。”表明技工学校招生的市场化运作模式早就形成。

职业高中的招生从一开始就基本上不受国家计划的保护和制约，他们早就自觉或不自觉地进入了市场环境。虽然在20世纪80年代，职业高中学校及其主管部门或多或少仍希望能得到国家计划的保护，但很快，职业高中的招生就向市场招生模式过渡，相对于中专学校，他们朝市场化运作模式转变的幅度较小，难度相对较低。

二、市场失灵、政府干预及其失灵——近十年中职招生制度的纠偏式改革及其效果（2002年至今）

如前所述，伴随着上世纪末以来的中职招生困难问题，中职招生（制度）一改过去的政府计划主导的招生模式，招生市场在生源配置中起基础性作用。然而，市场机制在很多场合并不能实现资源的最优配置，会出现所谓的“市场失灵”现象，继而引起政府对招生市场的微观干预（或称政府规制）。

（一）中职招生市场失灵

1.中职招生市场的运作实况。早在上世纪末，就有论者提到，“近日，笔者有幸见到一批‘招生掮客’……，问∶‘阁下搞的是什么营生？……答曰∶‘帮各类成人、职高和职工学校招收新生。……给学校介绍一个中专学生奖励X百元，拉到一个班的大专学生，收人就数以万计……”。[10]陈胜祥（2009）对江南某省若干中职学校招生办主任的访谈得知，近两年有偿招生的市场网络日趋“完善”，出现了一些新动向：一是招生学校努力构建一个稳定忠诚的招生掮客队伍，实现中介与学校的“共赢”。具体措施一般是对本省招生区域划分片区，并设负责人，但这种相对忠诚的市场网络并不稳定。二是民办职业学校的生源广泛分布于全国各个省市，因而他们无法通过划分片区的办法来构建招生网络，于是，就想尽一切办法来激励本校在读学生进行有偿招生。［11］

2.中职招生市场失灵的表现。依据市场失灵理论框架［12］，结合相关经验资料，可总结出中职招生市场失灵的几种形式：第一，招生宣传“互相诋毁”，导致市场出现信息失灵。具体表现为一些招生掮客为了自身的利益，不顾事实真相，对自己所招生的学校作失实夸大的介绍，对别的学校则一味贬低。这种互相诋毁的作法，歪曲了信息，导致招生市场出现信息不完全性失灵。第二，市场过度竞争，导致市场外部性失灵。外部性失灵是指当某些市场主体的活动给社会或其他主体带来经济损失时，通过市场机制的自发调节作用将难以达到有效配置资源的目的。从理论上说，中介是市场运转不可缺少的东西，本身并无“好”与“坏”之分，然而，由于有偿招生演变为“无序”与“恶性竞争”或称“过度竞争”，给整个招生市场及职业教育带来了极强的负外部性，对此，市场无法自我进行调整，市场配置资源失灵。第三，政府退出生源配置领域，原有的具有纯公共物品性质的招生网络崩溃，由此导致市场公共性失灵。公共物品(含准公共物品)是私人不愿意生产或无法生产，抑或无法全部生产的，必须由政府提供，或者由政府和企业、个人共同提供的产品和劳物。由于自上个世纪末期以来，中职学校普遍遇到招生困难问题，与教育服务供给不足相适应的政府计划招生模式失效。于是，政府退出，原有的具有纯公共物品性质的招生网络崩溃，在这种情况下，市场力量跟进，表现为各中职学校各显神通，纷纷聘请招生掮客，构建具有私人物品性质的人际关系网络进行有偿招生，由此导致市场公共性失灵。

（二）政府试图纠正市场失灵

近年来，政府已经认识到上述危害，不断出台《教育部关于做好XX年中等职业学校招生工作的通知》及其他文件，依此设定政府干预招生市场的职能，以期治理市场失灵。归纳近年来《通知》所提到的治理措施，大致有三大类：一是政府统筹高中阶段招生工作；二是以商业贿赂之名禁止有偿招生；三是实施经济刺激政策提升有效需求。

1.统筹高中阶段招生工作。据我们的考察，这一制度安排最系统地体现在2005年3月22日教育部颁布的《关于统筹管理高中阶段教育学校招生工作的通知》(教职成〔2005〕3 号)中。自此，几乎每年的《教育部关于做好中等职业学校招生工作的通知》都重提这些做法。大致的工作要点有：一是按学生填报的志愿录取；二是录取网络为计算机网络；三是在录取后提取电子档案、建立学籍；四是对往届学生或其他同等学力人员实行自主招生，注册入学。由此可知，政府统筹中职招生的实质是按志愿网上录取，试图再以改善的政府计划手段弥补招生市场生源配置功能的缺陷。

2.以“商业贿赂”之名试图消除有偿招生。近年来，教育部共颁发了好几个文件，将有偿招生定性为“商业贿赂”予以明令禁止。例如，前述的2005年3月22日教育部颁布的《关于统筹管理高中阶段教育学校招生工作的通知》(教职成〔2005〕3号)中要求“招生学校不得进行有偿招生，凡违反上述要求的，要依相关规定追究当事人和学校负责人责任，构成犯罪的，移交司法部门追究刑事责任。”同理，2007年5月14日《教育部治理商业贿赂专项工作简报第36期》的“编者按”提到：“在治理商业贿赂专项活动中我们发现，一些中等职业学校置国家三令五申于不顾，采取向初中学校或教师送“推荐费”、“介绍费”等方式，搞有偿推荐初中毕业生，恶性争抢生源，造成中职招生秩序混乱。”自此以后，教育部每年颁发的《关于做好XX年中等职业学校招生工作的通知》均会要求推进招生工作的“阳光工程”，进一步规范招生机构和招生行为，严禁违规招生，严肃查处有偿招生问题、严厉打击非法招生中介和招生欺诈行为等内容。与此一致，地方政府也纷纷出台相应措施禁止有偿招生，如江西省教育厅出台的《关于严禁高、中等职业学校有偿招生行为的通知》(赣教中招字〔2007〕2号)中提到：“一些中等职业学校……采取……送“推荐费”、“介绍费”等方式争抢生源，……这是严重的商业贿赂，必须……制止此类现象的发生。

3.实施经济刺激提升农村有效需求。早在《教育部关于做好2006年中等职业学校招生工作的通知》中就提到 “（要）建立和完善职业教育贫困家庭学生资助制度。”2007年的《通知》正式提到了“建立健全中等职业学校国家助学金制度。”2009年的《通知》正式提到了要“认真做好中等职业学校农村家庭经济困难和涉农专业学生实行免费的相关工作，……鼓励更多的农村青少年接受中等职业教育。”进一步了解相关文件可知，中职国家助学金制度的主要内容是对中等职业学校所有全日制在校农村学生和城市家庭经济困难学生实行资助，资助标准每生每年1500元，资助两年，合计资助3000元。农村中职免费政策的主要内容是对中等职业学校农村家庭经济困难学生和就读涉农专业的学生实行免费，资助标准为每生每年2000元，也资助两年，合计资助4000元学费。毫无疑问，这两项财政资助制度的主要目的之一是想籍此增强中职教育的吸引力，提升农户对中职教育的需求①，因而也属于近年中职招生制度改革的一项主要内容。

（三）政府失灵

市场失灵呼唤政府干预，然而，政府干预市场不一定都有效，也会存在政府失灵——“当国家行动不能改善经济效率或当政府把收入再分配给不恰当的人时，政府失灵就产生了。”［13］我们的研究发现，由当前中职招生制度所设定的政府干预措施并未有效改善效率和公平，存在如下一些政府失灵现象。

1.“统筹”无效，地方保护借“统筹”之名盛行。第一，上述“按志愿网上录取”的“统筹办法”仅流于形式，中职招生一如既往地采用“有偿”的办法进行，这得到了一些实证经验的支持②，究其原因在于“按志愿网上录取”的招生模式是一种计划招生模式，与当前中职招生已经市场化的内在要求不相吻合。第二，以“统筹”之名行地方保护之实。如在江西某县，2009年县政府即下发“统筹招生”的文件至各下级单位，要求全县所有的在编教师和干部不得向外县、市的中职学校推荐生源，违反者将受到严重处理。由此可知，所谓的“政府统筹中职招生”实质上是“地方保护主义”。③它严重破坏了市场固有的优胜劣汰的自然机制，甚至造成“优汰劣胜”④。类似的现象在全国其他地方也常见到。⑤

2.无法消除有偿招生（中介）。如前所述，全国各地均以“商业贿赂”之名严禁有偿招生，但实践中有偿招生现象并未因此有所收敛，几乎所有的职业学校都不得不聘请招生掮客进行有偿招生，即使是相对较好的中职学校也不得不跟进，采取“上有政策、下有对策”的方式逃避监管，加上政府查处和监督的成本太高和“法不责众”现象出现，政府禁止有偿招生的规定形同虚设，

3.财政资助对提升中职需求的效果不大。众多研究表明，人们只要有继续追求高学历的潜力和机会就不会就读中职学校，这得到了课题实证研究的支持——课题组对江西、浙江和青海三省四所职业学校1218名中职新生的入学动机进行的问卷调查显示，只有占8.9%(108名)的中职新生承认自己是冲着财政资助而选择就读中职学校的，而且，这些极少数因为“想获取财政资助”而入学的中职新生普遍来自底层家庭且初中毕业时学业失败。［14］这些都表明随着我国经济社会的快速发展，人们初中后的教育种类选择更多地会考虑小孩继续升学的能力，而不是经济因素。因而公共财政资助虽然在客观上惠及了一些中职学生及其家庭，但在促进中职招生中难以发挥预期作用。

三、政府与市场的良性互动——新一轮中职招生制度改革何去何从

综上可知，近十多年来的中职招生制度改革主要是围绕政府如何克服招生市场失灵（纠偏）而设计的，但其效果并不理想，甚至使政府干预成了问题本身——政府失灵。为此，新一轮中职招生制度改革需要探索如何促进政府与市场在生源配置领域形成良性互动，即在治理市场失灵的同时避免政府失灵。

（一）改革的基本原则：政府应尊重和引导市场理性

众所周知，在当前生源严重短缺的情况下，各中职学校能否招到足够多的学生是关系其生死存亡的大事。当政府退出生源配置领域，各中职学校只有自谋出路，竞相聘请招生掮客进行有偿招生，甚至陷入有偿招生的穷途困境而无法自拔。而且，在监管乏力的情况下，中职学校及其所聘请的招生掮客为了追求各自收益最大，必然采取诋毁对手的办法挤压竞争对手，导致市场失灵。由此可知，当前中职招生市场的产生、运作及其失灵都是中职学校在生源紧缺与惩罚制度(实质)缺失的条件下追求自身收益最大化的结果；它们是一种个体理性，与国家大力发展职业教育、规范招生市场的集体理性相矛盾，它代表的是既定制度条件下的个体最优，而不是集体最优。

然而，各界多将中职学校采取有偿招生行为一概视为“非理性”⑥现象予以谴责、打击，殊不知，这是一种站在宏观立场，以(招生市场应该有序运作的)集体应然理性为标准来评价，乃至谴责、打击招生市场主体个体理性的现象。与这种“非理性”观点相一致，近十年的中职招生制度改革一味地谴责市场“乱象”、打击有偿招生，试图要求市场按政府的意志运行而无需尊重市场理性，从而遭到市场主体的顽强抵制而失效。例如，为了从源头上规范中职招生，政府采取了统筹高中阶段的招生工作，要求各中职学校“按志愿网上录取”学生，但在人们不偏好中职教育的情况下，根本就不会有学生填报志愿就读中职学校，“统筹”失效自在情理之中。又如，政府试图以“商业贿赂”之名消除有偿招生，但在生源紧缺的买方市场条件下，一旦没有了中介，市场无法运转，中职学校就无法招到学生，理性的中职学校肯定会采取阳奉阴违的办法，一如既往地聘请招生掮客比拼有偿招生。再如，为了刺激更多的农村籍学生就读中职学校，政府推出了两项财政资助政策。但是，逐渐富裕起来的农民在考虑其子女初中毕业后的教育种类选择时，更多地是考虑子女的升学潜力而不是接受资助降低上学成本等经济因素，因此，现行的两项财政资助政策不可能取得良好的刺激效果。

因此，新一轮中职招生制度改革必须吸取原有制度设计中忽视中职学校生存与发展理性的教训，在尊重市场理性的基础上正确设定政府规制措施，引导市场理性发展，这是推进新一轮中职招生制度改革时必须遵循的基本原则。

（二）短期政策选择：政府应适度容忍与扼制有偿招生

前文已经说明，在没有彻底改变中职生源为稀缺资源的条件下，任何试图消除有偿招生的行为均将不可取——没有中介，市场无法运行；也不可能彻底消除——消除的成本太高；这是当前市场理性决定的结果。但是，如果任由有偿招生泛滥，其危害性又相当大。因此，短期内政府应适度容忍有偿招生的存在，但要想办法扼制它的蔓延，尽量减少它的危害和对它的依赖。

据我们的调查发现，经过十来年的市场化运作，不同的学校对有偿招生的依赖程度并不相同。对于那些办学质量和声誉均较好的学校，由于它们在市场上站稳了脚，虽不喜欢有偿招生方式，但又不得不依赖它。因为一旦放弃有偿招生方式，该校赖以招生的网络也就崩溃了，必然会在招生竞争中惨败。而对于那些办学质量和声誉均较差的学校而言，则非常偏好有偿招生的竞争方式，甚至企图通过不断提高中介费的办法来扩大招生，以改变自己处于弱势的竞争局面。为此，扼制有偿招生应区别对待，关键是要扼制住那些办学质量一般或较差的中职学校，以此带动那些办学质量和声誉较好的学校，促使他们由外延式增长过渡到内涵式发展中来。那么，究竟有哪些办法可以达到这一目的呢？

就政策界已有的探索而言，《教育部关于做好2009年中等职业学校招生工作的通知》要求“各地教育行政部门要对中等职业学校进行招生资格审查并公示，根据办学条件，确定招生规模。鼓励办学条件好的学校，特别是近年来得到职业教育基础能力建设项目支持的学校扩大招生规模。调控办学条件较差的学校的招生规模。”无疑，其中提到了两个扼制有偿招生行为的办法，一是“定招生资格”，二是“(差别化)定招生规模”。相比较而言，重庆市于2007年颁布的《加强中等职业教育招生工作的意见》中提到的“四定”措施似乎更加完善。此处的“四定”是指“定学校资格、定招生计划、定专业设置和定招生成本”，(该《意见》认为)“定招生成本”是其中的最大亮点，政府将对各中职学校的招生成本加以审定和审核，以此切断学校买卖生源的资金源头。⑦

然而，上述措施有的并不能有效扼制有偿招生，有的措施虽然有效，但需要辅之以其他完善措施才能收到显著的效果。第一，在目前的情况下，优质学校和劣质学校都已经在既定的专业设置下拥有招生资格，因而“定专业设置”和“定招生资格”对于扼制不同学校的有偿招生行为并没有什么作用。第二，从表面上看，“(差别化)定招生规模”对于扼制劣质学校借助有偿招生办法扩招似乎有一定作用，但在目前中职招生普遍困难的情况下，一旦某劣质学校利用有偿招生办法超计划招生成功，政府往往默认甚至采取评优的办法鼓励这种 “生米煮成熟饭”的事实，给超计划招收的学生注册学籍，发放国家助学金或按条件享受免费政策的资助。何况，“定招生计划”本身也会带来新的政府失灵⑧，且与我国大力鼓励中职教育发展相悖。第三，“定招生成本”也难以完全达到扼制有偿招生的目的。因为“定招生成本”只能限定各中职学校的“生均成本”，理论上对扼制中介费的提高有一定作用；但在现实中，要防止中职学校采取变通的办法在财务报表上降低生均招生成本，躲过政府的审核，从而抵消“定招生成本”的效果。

为此，我们认为，短期内，为了扼制有偿招生的蔓延，新一轮中职招生制度改革的关键是要完善上述“定招生计划”和“定招生成本”两项制度。第一，完善“定招生计划”的关键是要防止政府计划失灵。对此，建议各级教育行政部门要清醒地认识到自身的不足，在制定招生计划时可综合考虑中职学校的办学条件、师资情况、往年招生情况、往年就业情况等综合指标，根据适龄人口增减比例调整招生指标，防止随意主观的制定计划倾向。第二，完善“定招生成本”的关键是防止招生市场主体——中职学校的财务舞弊，关键措施只有加强对各中职学校招生经费的审计和财务违纪的处罚力度。

（三）长期政策选择：政府应通过制度创新重塑市场偏好

毫无疑问，中职招生困难的根源在于生源供给相对不足，生源供给相对不足换一个角度看就是城乡居民尤其是广大农民不再偏好中职教育。新古典经济学一般假定人们的偏好不变，在此前提下分析人们的决策行为，但新制度经济学启示我们，需要考察人们教育偏好形成的制度性根源。

首先，就“正式制度”的影响而言，学界几乎达成共识，他们均认为职业教育无法满足城乡居民对“身份改变”和 “社会地位”的追求。例如，李晓（2010）指出，当前中国“社会阶层固化加剧，……职业教育难以满足人（追求）‘地位’的目标；职校（毕业）学生由次要劳动力市场向主要劳动力市场流动困难，职业教育成为‘阶级再制’的工具。”[15]张剑、陈胜祥（2010）也指出，当下“中职教育面临两大宏观危机：一是不能满足中国农民世世代代的‘读书入仕’的梦想，充其量只能让农民子弟承续其父辈的农民(工)身份；二是不能改变传统以来的“学而优则仕”的文化环境，无法重新塑造人们对于中职教育的偏好。 ”[16]

其次，就“非正式制度”的影响而言，学界多认为，人们不偏好职业教育的根源在于中国传统文化的影响。例如，顾明远(2000)认为：“职业技术和技能素质一直是中国传统文化中构成的弱项，是制约国民素质提高的主要因素之一，也是发展职业教育的一个难点。”[17]庄西真认为：“在一定的社会文化和现实的影响下，导致人们形成了普通(高中)教育意愿而非(中等)职业教育意愿。”[18]

据此，如果要重新塑造人们的教育偏好，并非一朝一夕之功，需要作长期的努力：一是需要国家正式制度层面的配套改革，即要废除排斥与剥夺农民的城乡二元分隔的经济与社会制度，如废除城乡二元户籍制度，建立城乡一体的社会保障制度等。这一方面的改革是新一轮中职招生制度改革无法完成的事情，且这方面的研究文献在经济学界浩如烟海，恕不赘述。二是有赖于非正式制度层面的改革，特别要改造不利于职业教育发展的文化环境。有关如何改造不利于职业教育发展的文化环境的研究则显得较为不足，较有代表性的观点认为，教育是改造文化的主要手段，要利用教育这一手段来改造不利于职业教育发展的文化环境，需要在适当的时候进行“职业教育的教育”[19]，关键的举措就是在初中三年级开设一门课程，或者在现有的政治思想课程中增设一章来介绍职业教育，籍此提升人们对于中等职业教育的认识和评价，实现“教育改造文化，促进中职发展”[20]的目的。这一措施是新一轮中职招生制度改革能够做成的事情，建议各级教育行政部门采纳实行。

综上所述，上述三个环节的改革是一个层层递进、环环相扣的过程，它们完整阐述了政府与市场在生源配置领域如何实现良性互动的问题。政府只有改变了那种视职校有偿招生行为为 “非理性”产物的惯性思维，才会尊重中职学校这一市场主体的生存与发展诉求；才能在批判有偿招生负面作用的同时，看到有偿招生（中介）是中职招生市场运转不可或缺的因素，也就不会一厢情愿地试图彻底消除它；也只有在这种情况下，政府才能意识到自己真正有作为的地方就是通过变革正式与非正式制度重新塑造不利于职业教育发展的国民教育偏好。

注释：

①参见《教育部职成司司长谈中职扩招，优化教育结构》，http∶//www.moe.edu.cn/edoas/website18/84/info123068464255318 4.htm；和《财政部有关负责人解读中职免学费政策》，http∶//edu.people.com.cn/GB/10649875.html等资料。

②参见“顶风作案赣部分职校公然有偿招生”，http∶//zx.china-b.com/scnydx/zixun_40180.htm l.和“用回扣买老师抢生源、中职招生有点难有点乱”，新华每日电讯,2007-05-17.

③需要补充说明的就是，有些地方政府实施的宏观调控措施，有利于职业学校的招生工作，并不符合以上特点，从性质上来讲不属于“统筹”，但是他们也称自己是在实施“政府统筹”，这是不规范的说法。

④实践中，一些办学质量较好的学校反而招不到生即为“优汰劣胜”的例证，参见《回扣兴风作浪职教名校“受伤”》 http∶//www.jyb.cn/zs/zxzs/zzzs/zszx/t20070531_87658.htm.

⑤ 参见“中招职校(中专)与技校抢生源,学生报考技校要罚校”（http∶//www.longhoo.net/gb/longhoo/news/nanjing/tech/userobject1ai852556.html）和 “今年武汉中职招生至少5万中介不得为职校拉生源”（http∶//www.hb.xinhuanet.com/newscenter/2009-06/01/content_16677162.htm）两文。

⑥可参见朱孝平，贾幸民：《中职招生过程中的非理性现象分析》（载《职教论坛》2003年第4期）一文。

⑦ 朱薇，任力波：《用回扣买老师抢生源中职招生有点难有点乱》［N］.新华每日电讯，2007-5-17。

⑧实践中，各中职学校会想尽一切办法多向政府要计划指标，此时就有可能出现 “设租”、“寻租”、“官员腐败”、“计划失灵”等问题。

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[6]周淑英.中职招生大战透析［J］.当代教育论坛，2005（06）：126-127.

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