□文/周世锋 秦诗立

浙江陆域“七山一水两分田”，山区的发展关系到全省发展改革大局，特别是关系全面建成小康社会的目标能否顺利实现。近年来，省委、省政府相继出台加快欠发达地区发展、促进山海协作、提高低收入群增收等政策意见，山区经济社会发展速度明显加快。但总体上，山区仍是浙江相对欠发达地区，部分山区县市经济基础较为薄弱，各种矛盾较为集中，历史欠账较多，自我发展能力较弱。今后一个时期，应着力坚持“五个并重”，创新山区发展模式，加快形成特色优势，实现山区与沿海、保护与开发、经济与社会的统筹协调。

内聚与外迁并重

浙江山区类型丰富多样，应因地制宜分区分类规划。对有用地空间和发展潜力的区域，要加大中心城市、中心镇建设，适当布局产业集聚区，实现人口和产业内聚。对缺乏空间和潜力的区域，要加大下山（库区）移民、产业转出和生态保护，加强外迁后的生态、产业补偿和后继管理，打造生态屏障。

中心城镇的建设，要按照区域统筹、城乡一体和小县大城、内聚外迁的要求，完善山区城乡布局体系，形成城乡协调发展的格局。要把山区城镇建设、产业发展、人口集聚、生态保护和土地节约集约有机结合起来，强化县城服务功能培育建设，将中心镇培育建成能辐射农村腹地的公共服务中心。针对山区特点，出台适宜的政策，打造各具特色的美丽乡村。

根据山区各县（市、区）资源环境承载能力、开发密度和未来发展潜力的差异，推进形成不同的山区主体功能区。在对国土空间进行综合评价基础上，明确开发方向，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。山区的中心城市城区，要加快转型发展，推进城镇有机更新；盆地和低丘缓坡区域，要有序拓展发展空间，集中规划布局产业集聚区，培育建设城市新区。对限制开发区域，要按照生态经济地区、重点生态功能区和农产品主产区等不同类型推进形成主体功能。

山区土地资源匮乏，但低丘缓坡资源相对丰富，要科学高效利用好低丘缓坡资源。全省52个低丘缓坡建设用地重点开发区块，50个分布在山区。把低丘缓坡资源的有序有效科学综合开发作为山区拓展空间的重要途径。

扬长与避短并重

下一步，应突出山区生态资源优势和非金属矿产优势，积极发展生态旅游、生态农林业、生态工业等绿色经济，严控“三高一低”产业发展。发挥省际中心城市优势，错位竞合，支持新型专业市场、现代商贸物流发展，辐射周边省市，抢占区域发展制高点。

优先发展山区特色生态经济。按照规模化、标准化、生态化要求，加强粮食生产功能区、现代农业园区建设，扶持发展茶叶、果品、笋竹、油茶、食用菌等特色农业生产基地，支持农业龙头企业、农业专业合作社等经营主体建设和跨区发展，延长产业链，增强抗市场风险能力。支持经济开发区（工业园区）提升和生态化改造，鼓励跨县合建，搭建绿色制造业集聚平台。抓好风景旅游发展规划和重点景区建设，完善通景公路等基础设施，扶持旅游经营主体，形成以重点景区为龙头、农家乐休闲旅游点、休闲观光农业园为基础的发展格局。扶持发展物流配送、连锁超市、电子商务等现代流通方式，支持供销社、商贸、邮政、金融等企业向欠发达地区延伸服务。

增强山区生态品提供能力建设。深化“森林浙江”建设，持续开展生态公益林扩面和示范提升工程，加强森林管理创新，逐步提高重点生态公益林补偿标准；发展碳汇林业，探索建立碳汇交易机制并开展试点。加强钱塘江、瓯江、太湖等主要流域源头地区生态保护，对重大生态环保基础设施实行省市县联合共建；完善自然保护区、重要湿地、江河源头等的财政补助政策，探索市场化补偿模式，健全生态环境质量综合考评奖惩机制。

借力与自力并重

浙江山区的发展，既需要省级政府部门和沿海地区的大力支持，借力发展，充分发挥浙江海洋经济发展示范区、舟山群岛新区和义乌国际贸易综合配套改革试点等三大国家战略实施对山区的拉动力，提高山海合作的水平层次；也要特别注重发挥山区比较优势，自力更生，后发超越，注重引进符合山区特点的适宜产业项目、创业创新团队、科技信息金融，避免重走沿海平原地区的工业化城市化之路。

丰富山海协作内涵。发达地区既要帮助山区引进项目、资金，更要帮助解决项目建成后的技术开发、市场拓展、管理营运等问题。要引导发达地区政府、企事业单位和省内外浙商等社会力量，开展农村经济项目合作，发展农村集体经济。要进一步完善山海协作机制，深入开展发达地区市、县、乡对欠发达地区的三级对口合作帮扶，重点改善交通、水利等基础设施和教育、卫生、文化、体育等社会设施条件，提高结对合作帮扶成效。

支持山区打造省际边界竞争高地。推进义乌国际贸易综合配套改革试点，加强会展商务、金融服务、现代物流、国际营销创新升级，建成全球日用小商品产业资源配置枢纽平台，成为浙中西地区乃至四省九方经济协作区转型发展主动力。推动温州、衢州、丽水参与海峡西岸经济区，加强产业合作对接、构建统一市场，推动要素无障碍流动。支持湖州与苏皖等交界市县开展多种形式的合作交流，力促在杭湖宁发展带上中间崛起。支持湖州、长兴、临安等城市参与皖江城市带产业承接转移示范区建设。

经济与社会并重

山区是浙江全面小康社会建设的重中之重，在关注经济发展同时，需更加重视山区文化、教育、卫生、环保、社保等社会事业发展，提高山区城乡特别是农村居民的生活质量。

以加快社会事业发展、创新社会管理为重点，推进基本公共服务均等化，提升山区居民生活品质和幸福指数。“千万农民素质提升工程”补助资金应向山区倾斜安排，加大农村劳动力技能培训力度，优先将低收入农户、被征地农民和异地搬迁农民中就业困难人员纳入就业援助对象。支持利用集体闲置土地建设小企业创业基地，营造以县城、中心镇为主载体的非农产业和现代农业创业平台。加强农村学前教育上水平和普通高中布局优化，加快健全低收入家庭学前儿童和经济困难普通高中学生资助制度。推进山区城乡居民社会养老保险、城镇居民基本医疗保障、新型农村合作医疗保险等的全覆盖，逐步提高社会救助水平。开展社会管理创新综合试点，解决好山区治安问题。

注重规划、建设与运营的“三位一体”，增强山区基础设施保障能力。加强山区铁路网、公路网、水路网等区域交通建设，串联山区和沿海城市，形成交通干道沿线“城市龙脉”。加强骨干电网建设，增强电网吸收消纳能力，重点解决小水电“送出难”问题；推进集约农网和农村电气化，支持因地制宜发展生物质发电、风电、太阳能、沼气等再生能源。加大水利基础设施投入，扶持中小河流治理、山洪地质灾害防治、农村安全饮用水和非工程性预警防灾措施等建设，提高防灾减灾能力。加强山区信息化网络建设，降低信息通讯费用，丰富服务内容，减少“数字鸿沟”。加强基础设施的后继维护、运营管理的资金投入和体制健全，提高网络化、现代化、特色化水平，保障其经济社会效益充分发挥。

治标与治本并重

山区的发展除了项目、资金等直接支持外，更需支持政策的整合优化，建成高效、顺畅、协力的决策和执行体系，形成山区内生的可持续发展制度安排和路径选择。

加大政策整合力度，重点整合各类扶持资金。例如，结合山区居民向中心城镇、中心村迁移集聚，把效益较差的公路“村村通”资金、信息“户户通”资金等转化为新村镇、新产业集聚区建设资金，保障山区居民安居乐业。按照基本公共服务均等化要求，健全有利于区域协调发展的财税制度，包括以标准收支预算为基础的财政转移支付制度、提高一般性转移支付比例等。

建立“7+1”差异化政策体系。立足全省各主体功能区不同的功能定位、发展战略和模式，制定相应的财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、农业政策、人口政策、环境政策和绩效评价等“7+1”的差异化政策体系。重点在财政政策上，加大对禁止开发区域、限制开发区域的一般性转移支付，完善转移支付办法；探索建立横向转移支付机制，对重点生态功能区加强横向援助；健全生态环境补偿机制，加大各级财政对自然保护区投入，合理构建自然保护区稳定投入机制。关于差异化的绩效评价体系，重点结合山区特别是生态功能区、贫困落后地区社会事业发展实际，弱化经济发展的考核，增加生态保护和就业、社保、教育、卫生、环保等领域的考核评价指标和权重。