失职渎职导致引发刑事案件的司法认定
——郑缨强滥用职权案的侦查

核心提示：“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的”，是《刑法》第397条有关滥用职权罪和玩忽职守罪的客观要件要求。其中，对于公共财产、人员伤亡等物质性损失，最高人民检察院《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》已有明确规定，易于掌握。但是，对于那些没有直接经济价值或者不能以货币计算其经济价值的非物质性损失，至今尚无司法解释作出规定，给司法实践中认定渎职罪非物质损失带来一定的困难，甚至造成一些社会危害极其严重的渎职行为由于没有造成直接经济损失或人员伤亡而得不到刑事追究。因此，准确把握和正确理解该条款立法本意，对依法准确惩治渎职犯罪，维护国家机关的正常管理活动，保证国家法律的统一正确实施具有重要意义。

【本期主讲】

袁 卫 郑传清

袁卫，男，1966年4月生，现任上海市松江区人民检察院反渎职侵权局局长。1984年9月参加检察工作，历任上海市松江区人民检察院公诉科副科长、反贪局侦查科科长、反渎局局长。主要研究方向：职务犯罪侦查学、犯罪心理学。在《人民检察》、《中国检察官》、《犯罪研究》、《反渎职侵权工作指导与参考》、《上海法学论丛》等学术刊物公开发表学术论文10余篇；

郑传清，男，1981年9月生，法学硕士，2007年7月参加检察工作，上海检察机关优秀侦查员，2011年入选国家人才库，现任上海市松江区人民检察院反渎职侵权局副局长。主要研究方向：职务犯罪侦查学。在 《人民检察》、《中国检察官》、《犯罪研究》、《反渎职侵权工作指导与参考》、《上海法学论丛》等学术刊物公开发表学术论文10余篇；

郑缨强，男，1947年3月22日生，汉族，大专文化程度，原上海市松江区人力资源和社会保障局劳动关系综合科科长、科员。2010年9月8日因涉嫌滥用职权罪被刑事拘留。

郑缨强于2004－2007年担任上海市松江区人力资源和社会保障局劳动关系综合科科员期间，在明知顾天毅未提交申报企业《工资总额使用手册》相关材料的情况下，因长期接受顾天毅提供的嫖娼、推油等色情服务和多次吃请，常年为其办理十余家公司的《工资总额使用手册》，致使顾天毅等四人利用《工资总额使用手册》实施非法经营罪犯罪行为，客观上方便了一些企业逃税、洗钱等违法行为，严重扰乱了国家正常的金额管理秩序和市场经济秩序。

上海市松江区人民检察院反渎职侵权局于2010年9月8日以涉嫌滥用职权罪对郑缨强立案侦查，10月15日侦查终结并移送审查起诉，上海市松江区人民检察院公诉科于11月9日以滥用职权罪提起公诉，上海市松江区人民法院于2010年11月24日判决被告人郑缨强犯滥用职权罪，判处有期徒刑2年，缓期2年执行。

举措得当，宽严相济

郑缨强对自己长期滥用职权为4名罪犯违规办理《工资总额使用手册》的行为供认不讳，但拒不承认存在徇私、徇情情节，且认为自己的滥用职权行为仅是违反了单位的规定，尚未达到触犯刑法的程度。此时应对郑缨强采取何种强制措施产生了两种分歧意见；一种观点主张应对其刑事拘留，否则既不利于查清其徇私情节，也无法让其认识到自身罪行的严重性；另一种观点则持反对意见，认为在郑缨强主动自首并已供述滥用职权行为，且其所在单位提出取保候审建议的情况下，不宜贸然对其刑事拘留。若郑缨强在被羁押期间仍对徇私情节矢口否认，检察机关的强制措施无法得到其所在单位的理解，甚至会引发单位的不满。我们通过对郑缨强滥用职权行为进行综合分析后认为，凡事有果必有因，郑缨强常年违规为罪犯办理《工资总额使用手册》，其与罪犯之间的关系必定非同一般。鉴于此，我们果断决定对郑缨强采取刑拘强制措施，并第一时间向公安机关申请在看守所内对其实施特审。在我们的强大攻势下，在无法回避的事实和证据面前，郑缨强最终选择放弃抵抗、缴械投降，主动承认其渎职原因在于长期接受罪犯提供的嫖娼、推油等色情服务和多次吃请，且已跟罪犯结下了深厚的“友谊”。而更重要的意义在于，郑缨强在被刑事拘留期间深刻认识到了自己犯罪行为的严重性，自愿认罪伏法主动承认自己在工作过程中收受的他人贿赂并积极退赃。因此我们在郑缨强彻底交代其徇私、徇情情节后兑现政策，在无逮捕必要的情况下对其取保候审，更从心理上彻底制服郑缨强，郑缨强在其后一直保持积极、稳定的认罪态度，无任何反复。

正确适用法律，准确定性

司法实践中，对于渎职类案件中的滥用职权、玩忽职守等罪损害后果的确定，通常是依据能够量化的经济损失数额或人员伤亡数量。但对于无法量化的非物质性损害后果能否定罪，既无相应的司法解释，也无统一认识。郑缨强的滥用职权行为并未造成直接经济损失或人员伤亡，对其立案侦查是否存在风险？这就需要我们把握法律精神，统一认识。我们认为，郑缨强的滥用职权行为直接导致了四起情节特别严重的非法经营刑事犯罪案件，致使4名罪犯利用《手册》非法从事资金结算业务，客观上方便了一些企业逃税、洗钱等违法行为，严重扰乱了国家正常的金融管理秩序和市场经济秩序，其危害远甚于单纯的经济损失或人员伤亡，符合《渎职罪立案标准》中规定的“其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。”对郑缨强的犯罪行为以滥用职权罪定罪处罚正是对刑法渎职犯罪的准确把握，方能充分体现刑法打击犯罪的精神。最终，我们的认识得到了法院生效判决的确认。

“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的”，是《刑法》第397条有关滥用职权罪和玩忽职守罪的客观要件要求。其中，对于公共财产、人员伤亡等物质性损失，最高人民检察院《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》已有明确规定，易于掌握。但是，对于那些没有直接经济价值或者不能以货币计算其经济价值的非物质性损失，至今尚无司法解释作出规定，给司法实践中认定渎职罪非物质损失带来一定的困难，甚至造成一些社会危害极其严重的渎职行为由于没有造成直接经济损失或人员伤亡而得不到刑事追究。因此，准确把握和正确理解该条款立法本意，对依法准确惩治渎职犯罪，维护国家机关的正常管理活动，保证国家法律的统一正确实施具有重要意义。

渎职罪非物质损失主要情形包括：失职渎职导致引发刑事案件后果、失职渎职导致危害社会公众利益和失职渎职造成恶劣社会影响等。本案涉及到的正是失职渎职导致引发刑事案件后果的司法认定问题，表面上看，刑事案件的发生，是行为人或单位的罪行导致，按照罪责自负的原则，应由行为人或单位来承担相应的法律责任。实际上，这种情况已构成渎职犯罪的结果。具有失职渎职行为的责任人员，理应承担相应的渎职罪责。例如本案中，国家为维护现金管理秩序，对《工资总额使用手册》的审批办理有着严格的程序规定，并在各地人力资源和社会保障局专门设立科室履行审批职责。郑缨强作为国家现金管理秩序的维护者，却在近4年的时间内频繁违规为顾天毅办理十余家公司的 《工资总额使用手册》，致使顾天毅等4名罪犯长期实施非法经营犯罪活动，严重扰乱了国家正常的金额管理秩序和市场经济秩序，郑缨强滥用职权行为造成的后果显然属于“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”。

因此，郑缨强滥用职权案的办理，是检察机关对《刑法》第397条的准确理解和适用，是对渎职罪非物质损害后果司法认定的一个重要突破，为检察机关查办渎职犯罪案件开拓了更为广阔的空间。

尽职尽责、挽回损失

郑缨强的滥用职权行为直接导致了四起情节特别严重的非法经营刑事犯罪案件，其行为已经构成滥用职权罪，本应就此结案。但我们认为，4名罪犯利用《手册》非法从事资金结算业务，客观上方便了一些企业的逃税行为。虽然这些企业是否存在逃税行为并不影响郑缨强的定罪量刑，但作为检察机关工作人员，必须始终以“服务大局、保障民生”为己任，尽可能为国家挽回经济损失。为此，我们召开专题会议，周密部署、严格分工，并通过搜集、查找、对比、研究涉案的大批套现票据，评估选定可能存在漏税嫌疑的公司并层层深入，最终为国家挽回税款损失1,855,500元。