张智勇

（北京大学法学院，北京100871）

由于税收优惠具有与政府直接支出类似的作用，经合组织（OECD）成员国家和一些发展中国家已将其纳入了预算法律规制的范畴，税收优惠也因此称为税式支出。自改革开放以来，我国就积极运用税收优惠吸引外资和促进经济发展。税式支出在我国也是客观存在的。不过，我国尚未将税式支出纳入预算法的调整范围。本文拟就我国将税式支出纳入预算法律规制的必要性进行探讨，并就我国相关制度的建立和完善提出笔者之浅见。

一、将税式支出纳入预算法律规制的必要性

（一）税式支出的特征

20世纪60年代，税式支出（tax expenditure）的概念几乎同时发端于美国和德国。1时任美国财政部长助理的哈佛大学教授萨里（Stanley S.Surrey）认为，税式支出是指美国联邦所得税制中的某些特殊做法（比如优惠税率和免税），这些做法的实质是旨在实现社会和经济目标的政府支出。2此后，国外学者纷纷提出对税式支出的看法。比如，有的认为税式支出是政府税收收入的减记，是偏离于常规税制、受到较少约束与监督的政府支出，用于激励特定产业发展或个人行为。3

此外，一些国际组织也在相关文献中对税式支出进行了界定。比如，国际货币基金组织（IMF）的财政透明度手册将税式支出定义为“正常税制中减少财政收入的减免税措施，与预算支出具有同等作用”。4再比如，OECD关于预算制度的一份出版物中将税式支出界定为“给予非政府实体的税收优惠，此类优惠减少了政府财政收入，具有与给予受益人直接补贴类似的效果”。……