尤俊意

（上海社会科学院法学研究所，上海200020）

56年前，董必武提出了“有法可依，有法必依”、“依法办事”是“中心环节”的17字法制观念；34年前，邓小平提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的16字社会主义法制原则。从董必武的17字法制观念到邓小平的16字法制原则，经过了整整22年。这22年中，我国法制状态，从整体上说，是一个从“停滞不前”到“全面崩溃”的不良局面。从邓小平主政时期到新世纪第一旬的近33年来，我国法制状态进入了一个良性发展、渐入佳境的历史新时期。而这33年来的法制发展，都是同以“依法办事”为核心要素的董必武法制思想和邓小平法制思想分不开的。此间的逻辑联系和历史渊源，是一笔宝贵的法制财富，值得我们精心挖掘、认真探索。

一、从一篇发言稿看董必武的“依法办事”法制思想

纵观董必武的一生，法、法律、法制和法制思想始终伴随着他。他早年留学日本学习法科，接受的是大陆法系的观念与知识，因此参加建党与革命后担任的第一个重要职务便是1932年的中华苏维埃共和国中央执行委员兼最高法院院长；1945年他作为中国代表之一赴美参加联合国创建及联合国宪章制定工作；新中国成立后他最早担任的职务是中央人民政府政务院副总理兼政法委主任、最高人民法院院长等。可以说，在他的光辉一生中，政法工作始终是其主线工作。在我党我国第一代领导集体成员中，他是集革命家和法学家于一身的少数优秀领导人中的翘楚。

“问题意识”告诉我们，“问题”来源于困惑和任务，解决问题的方案是由解决问题的目的所决定的革命性政法工作领导人的“定性”，决定了董必武法律思维的“定位”，即宏观谋划革命法制和治国理政法制。据此，他在法学方面的理论、思想、观点、意识，其内涵主要体现在革命党的革命法制思维和执政党的法制建设思维及其主要载体——国家的法制建设；其形式主要表现为党和国家的指导性文件、党章和国法以及国家层面的立法、执法、司法、法律教育与研究等法制运行过程，个人的法制思想理论更直接表白于他的演讲报告、指示批示、刊物文章之中。他是第一代领导集体中唯一法学“科班”出身的领导人，因此他的文论中不仅有大量来自实践的丰富经验与社情描述，而且有比较系统而富有理性法律思维的法学思想。仅从已公开出版的《董必武政治法律文集》等著作及研究董必武法制思想的论文著述来看，就足以说明他作为务实的宏观治理型与缜密的法学思维型兼而有之的综合型法学家所具有的法律睿智、法制谋略、法治理性与法学思维。

最能反映和代表董必武法制思想与法学思维的言论，也是新中国建立以来我党我国领导人较早的最为全面完整论述我国法制建设指导方针的，就是1956年9月19日他在中共八大会议上的发言即《进一步加强人民民主法制，保障社会主义建设事业》。1这篇近一万字的言论中，无处不见法制思想与法学思维的光辉，许多思想观点在今天看来，仍有着前瞻性、现实性、有效性、指导性。其中，核心的观点是依法办事的法治观及其相关问题。这篇发言稿的主要精神内涵有以下几个方面。

第一，阐释了人民民主法制的由来与发展。他认为，革命战争时期各根据地的政策法令，是人民民主法制的萌芽；解放战争时期解放区的中国土地法大纲和各解放区的政法文件，是适应当时需求的革命法制的主要内容；1949年1月党提出的与国民党和谈的八项条件声明和1949年2月中共中央关于废除国民党的六法全书以及确立解放区新的司法原则的决议，是人民民主法制建设与发展的方向性指导方针。

第二，阐明了新中国宪法性法律文件的宪政地位。他认为，“共同纲领”是新民主主义社会联合政府的政治纲领，是国家的临时宪法，是新中国建立初期一切法制的基础。根据“共同纲领”，通过并颁布了政府与司法机关的组织通则、工会法、婚姻法、土地改革法、民族区域自治实施纲要、惩治反革命条例和惩治贪污条例等法律法令和法规。他指出，“五四宪法”是“共同纲领”的发展，是国家的根本法，法制建设由此进入了新阶段。

第三，提出了著名的“有法可依，有法必依，依法办事是中心环节”命题。该命题的三要素即三句话是在前后几个自然段中分别论述的，第三句的原话是：“我认为依法办事，是我们进一步加强人民民主法制的中心环节。”2为了方便概括与分析，笔者权将其集中合并简化为一个17字的命题。这是他这篇重要发言的最大亮点。他认为，依法办事有两方面的意义：“其一，必须有法可依”，“其二，有法必依”。此外，对于故意违法的人，“必须一律追究法律责任”，3即违法必究。他特别强调，公检法和一切国家机关都必须依法办事，尤其一切司法机关，更应严格守法；对故意违法者，不管他现在地位多高，过去功劳多大，必须一律追究法律责任。值得注意的是最后一个要素中的“必须”和“一律”的追究。在56年前的党代会上提出有法可依、有法必依、依法办事等重大而关键的法制原则命题，是一件难能可贵的事，没有革命家的气魄和法学家的智慧是不可能的。经过22年的曲折起伏，在1978年12月的党的十一届三中全会上，邓小平提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”4的社会主义法制原则和方针。从形式上看，这16字方针比22年前的提法更全面整齐、更简洁明了、更铿锵有力，便于宣传掌握，当然是一种时代的发展。然而，其前提基础恰恰就是前一种提法，没有22年前的命题，没有22年来的经验教训，没有改革开放新时期的时代需求，不可能有这16字方针的诞生。因此，这是一种继承的发展，即邓小平命题是在董必武命题基础上的继承和发展，也是第二代领导集体在法制命题上对第一代领导集体的继承和发展。从实质上看，董必武的17字命题（成说中将其第三句简化为“以依法办事为中心”并不准确）同邓小平的16字命题如出一辙、大同小异。其实，广义的“有法必依”可以涵盖执法必严、违法必究和依法办事。依法办事也可涵盖有法必依、执法必严、违法必究。董必武在论述“依法办事”时就包含了有法可依和有法必依两个自然段。16字原则与17字方针的中心词都是“有法可依和有法必依”。可见，从董必武命题到邓小平命题，之间是有历史的、时代的和学理的必然联系的，也是法制实践与法学思维相结合的高度概括与升华提炼，它们都是时代进步和法制发展的生动体现。

第四，提出了“法律意识”问题。这恐怕是新中国领导人中关于“法律意识”的最早阐述。虽然他当时是在“总结我们党领导的法制工作的经验”段落中提到了“提高人民群众的法律意识”，5并未专项深入阐释法律意识问题，但他在讲话的其他五个部分中几乎都谈到了法律意识内涵中的许多具体问题。特别是，他在“目前法制工作中存在的问题”和“不重视和不遵守法制的根源”部分对有关法律意识问题进行了精辟的分析，提出了独到的见解。他认为，社会法律意识薄弱的主要表现是“不重视和不遵守国家法制的现象经常发生”，6这是有其历史根源和社会根源的。革命工作是在突破旧法制过程中进行的，新中国又摧毁了旧法统，因此就容易产生“仇视旧法制”的心理；由于群众运动是不完全依靠法律的，就可能带来一种副产物，即助长了人们的“轻视一切法制”的心理。而且，这种忽视法制的心理“在我们党内和革命群众中有极深厚的基础”，7因而其危害是很大的。这种历史的、社会的、阶级的根源分析是很中肯、到位和深刻的。后来发生的历史事实已经充分证明了这一点。而且，“法律意识”一词已经成为改革开30多年法制建设与依法治国过程中具有关键性与开拓性的概念与观念。

第五，提出了建设完备的法制问题。首先，他肯定新中国七年来的“法制工作是有显著成绩的”。其次，他指出了法制工作的不足之处：缺乏一些急需的较完整的基本法规，如刑法、民法、诉讼法、劳动法、土地使用法等；该修改的没修改，该重定的没重定。再次，他发出了法制应该“逐步完善起来”，“法制不完备的现象”不能继续存在下去的呼吁。他认为，“必须建立健全的法制，才能更有效地发挥国家的职能和保障人民权利”。法制不完备现象如果继续存在，甚至拖得过久，“无论如何不能不说是一个严重的问题”。8这种发聋振瞆的忠告和警告，可谓掷地有声。后来发生的一切都证明了，这个“严重的问题”竟被不幸言中。可以设想，如果党中央及时采纳他的主张，共和国的道路肯定会少走一些弯路，少付一些代价，少受一些损失。

第六，指出法学教学和法学研究的重要性。他直截了当地提出，“法学是一门重要的社会科学”。9这个简要而明确的命题，至今仍然权威有效。为此，他提出，“必须把法学研究所的机构迅速建立起来”；10必须改进政法学校的教学质量；必须配好高等学校法律教员；法律工作者要根据马克思列宁主义观点尽快从法学学理上写出我国的法学著作；法律工作人员理应完全获得专门性质从业人员的应有待遇等。这一切当下都已实现。

第七，强调要加强党对法制工作的领导。首先，他指出，“党必须注重法制思想教育”，11使党员明白遵守国法是遵守党纪中不可缺少的部分，违反国法就是违反党纪。其次，他要求党员理应带头守法，“党员应当成为守法的模范”。12再次，他提出了加强法制的几项具体措施：必须在人民群众中广泛进行法制宣传教育工作，在社会上“培养守法的风尚”；13加强司法机关的组织；建立律师制度、公证制度和仲裁制度（当时他称之为公断制度）；建立法学研究机构、改进政法院校教学质量。最后，他认为，更重要的是加强党对法制工作的领导，没有各级党委和党员对法制的尊重和正确运用，法制的作用是显现不出来的。这是因为加强党的领导是进一步加强人民民主法制的保证。这些精辟论述，如今已经成为执政党依法执政、依法治国、依法行政的习惯用语与根本保障。

第八，有关依法办事的其他一些问题。在这篇著名讲话中，还谈到了有关法制的其他一些重要问题。比如：（1）关于发挥人大制度优越性问题。他严峻地指出，人大制度是我国根本政治制度，具有很大优越性。但有些地方还没有建立得或运转得很好，还没有很充分地发挥它的作用，“这是值得我们严重注意的”。14（2）关于党政不分问题。他认为，党是国家的领导核心。但是，党的组织和国家机关是严格划分清楚的。党是通过党员和党组织领导国家机关，而不是包办代替国家机关的工作，这是党一贯坚持的原则。党政不分现象“会减弱党对国家机关应有的政治领导”。15（3）关于干部守法问题。他批评了一些地方或部门工作中“违法乱纪、侵犯人民群众民主权利的现象”；批判了“以为法制是管老百姓的，而自己可以超越于法制之外”16的错误思想；抨击了脱离群众、强迫命令、好事办成坏事等恶劣现象；严厉指出司法工作中存在的不履行程序、限制被告人法定权利、虐待罪犯等严重违法行为必须彻底加以肃清。不幸的是，他所论述的这些重大理论与实践问题，由于众所周知的原因而长期没有引起高度注意，至今依然不同程度地存在。

董必武对以上八个方面的理论与实践相结合的阐述，已较充分地展现了他的“有法可依，有法必依，加强人民民主法制的中心环节是依法办事”的法制思想以及与此相关的一些法制思想与法学思维。这是他对中国社会主义法制实践与法学理论的一大贡献，成为中国特色社会主义法学理论体系宝库中的一笔不可多得的理论遗产。

二、从“法制观念”看董必武法制思想

董必武对中国社会主义法制理论宝库的另一个贡献，便是他的“法制观念”思想。他对什么是法制、法制的意义与作用、法制的内涵与要件、我国目前法制状况、如何增强法制观念等一系列法制问题都有精辟的论述。这成为董必武法制思想的重要组成部分。

第一，什么是法制。他在1957年3月18日的全国军事检察院检察长、军事法院院长会议上的讲话中，直接明了地指出：“究竟什么叫做法制？现在世界上对于法制的定义，还没有统一的确切的解释。我们望文思义，国家的法律和制度，就是法制。”那么，什么是制度呢？他接着说：“制度就是在一个国家里面，不仅国家而且社会的组织，大家都要遵守的一定的秩序。”17用今天的法言法语来解读56年前的这段话，董必武对于法制的解释是切中肯綮的。因为，法律的核心价值是公平正义，制度的核心价值是有序，法制就是公正而有序的规则体系，或者说是在公正前提下的有序规则体系，或者说是以实现公正为核心价值的有序规则体系。尽管目前学界对法制的概念、定义还不尽统一，但大体的共识还是有的，董老的阐释不仅贴切于共识，而且还成为学界几十年来学术讨论、学术著作所引用的权威观点之一，可见其影响力之大、认同度之高。

第二，法制的性质、作用与意义。首先，关于法制的定位。董必武在他的文论中，将当时我国的法制称之为“人民民主法制”，这是符合当时实际的规范的定性定位。因为那时国家和社会正从新民主主义社会向社会主义社会过渡和转化，国家的性质是人民民主专政。因此称之为人民民主法制是标准的、规范的提法。其次，关于法制的性质。他说：“我们的法制体现了我们国家最大多数人的意志。”这里的“最大多数人的意志”又是什么呢？他说：“我们的意志，就是以工人阶级为领导、工农联盟为基础，团结一切赞成、拥护社会主义的阶级、阶层和其他爱国民主人士，来建设社会主义。”18这就言明了我国法制的本质，印证了前述法制命题中的“人民民主”定性。这个定性至今依然符合并适用于我国实行最广泛民主即统一战线民主的实际状况。再次，关于法制的作用。他认为，革命时期的群众运动是为了解放生产力，而“现在情况变了，国家的任务已经由解放生产力变为发展和保护生产力”。19要保护群众运动果实、保护和发展生产力，就必须进一步健全人民民主法制。他把法制的作用定位在“发展和保护生产力”，是极有见地的，是同中共八大对我国社会基本矛盾的论断相符合与相适应的。第一代领导集体特别是主要领导人之所以未能重视和发挥法制的作用，主要还是未能真正将法制视为发展和保护生产力的制度保障。直至以邓小平为核心的第二代领导集体才继承并发展了包括董必武法制思想在内的中共八大的法制思想观点。最后，关于法制的意义。他在引用并肯定了孟子有关“法守”和“规矩”的言论后，指出：“人类从进入文明社会以后，说到文明，法制要算一项，虽不是唯一的一项，但也是主要的一项。简单地说，国家没有法制，就不能成为一个国家。”20社会形态的各种文明，已经成为几十年来党和国家、学界和民众所共同热议的中心话题，而董必武在56年前就挑明了其中的真谛，这不能不说是一个伟大而具有先见之明的贡献。

第三，法制的内涵。董必武论法制，从来不是就事论事，而是从法制的广含意义上面面涉及、层层深入。这一点，我们可以从《董必武政治法律文集》中获得证实。他在多次演讲报告和多篇文论中，一讲法制，便从人民代表大会制度、人民政治协商制度谈起，从立法讲到司法、守法和法制宣传教育，还要讲法学研究和法学教育。限于篇幅，这里仅就宏观和微观层面各举一例。在宏观方面，他经常论述人大制度。首先，关于人大制度的性质。他在1948年10月16日的《论新民主主义政权问题》一文中写道：“我们的政权机关应该是什么性质的呢？是新民主主义的。政权的组织形式就是人民代表大会，全国的政权机关是全国人民代表大会。这个代表大会，就是一切权力都要归它。”21他在1951年9月23日题为《论加强人民代表会议的工作》的讲话中指出，根据共同纲领的规定，“我们的国家是人民代表会议与人民代表大会制的国家”，“我们人民代表大会或人民代表会议是最便利于广大人民参加国家管理的组织，是‘议行合一’的，是立法机关，同时也是工作机关”。22这个基本观点同三年后正式产生的人大制度及国家宪法有关规定的精神是一致的。这证明他的理论预判是正确的，有先见之明的。其次，关于人代会制度的地位。他认为，国家许多其他制度只能表现政治生活的一个方面，只有人代会制度代表政治生活的全面，表现政治力量的源泉，因此人代会或人代会制度“是我们国家的基本制度”。这里的基本制度其实就是后来常说的根本制度或根本政治制度，因为当时其他几项基本政治制度还未形成或正在形成，故暂无根本制度与基本制度之分。此其一。其二，人代会议或人代大会直接由人民革命所创造，它一经成立就可以“制订各种制度和法律”，而其它任何制度则必须经人代会议或人代大会批准，或由它所授权的机关批准才能生效。这也说明它在国家制度中的基本制度地位。在1954年9月召开首届全国人大并颁行国家宪法后，他就更准确、更规范地将人大制度定性定位在根本政治制度上。如他在八大发言中指出：“我们的人民代表大会制度，是我们国家的根本政治制度。”23再次，关于人大和政府的关系。他在1951年9月11日《目前政法工作的重点和政法部门工作人员中存在的几个问题》讲话中，明确指出：“人民政府是在人民代表大会开会时选举出来的办事机关。人民代表大会讨论决定要做的事情，它就要做，如果不做就是违法；同样，人民代表大会决定不做的事情，它就绝对不能做，如果做了也是违法。只有这样的人民代表大会制度才是我们国家的根本制度。”24这就把当代行政法的“职权法定，依法行政”基本原则说得一清二楚。此外，他还对我国民主政治制度的性质和特点作了生动而简明的点拨。他说，“人民是主人，人民代表和政府干部都是长工”；“中国的民主制度，采用协商方式，是很大的特点”。25在微观方面，他时常提及司法工作中的“错判”问题。其中，他明白无误地指明了人民司法的宗旨与职能：“人民司法基本观点之一是群众观点，与群众联系，为人民服务，保障社会秩序，维护人民的正当权益。”26同时，他认为不应该出现错案。全国解放两年来，人民法院大约共审理了600万件案件，“判错的估计大概是百分之十”。他认为，“判的正确是应当的，判错了是不应当的，是必须加以改正的”。27另外，他还认为，错案所造成的损害很大，不能以百分比来自我原谅，“因为错案虽然只占法院全部案件的百分之几，但是对每一个被冤枉的当事人来说，则是百分之百的错了”。28因此，他把错案提高到了“政治问题”，对如何做好司法工作提出了一系列具体要求，以杜绝不应该发生的错案再次发生。当我们检视近年来媒体热议的聂树斌案、佘祥林案等诸多典型错案冤案时，顿觉56年前董老说的那些话，是多么及时、贴切而具有远见。足见董必武法制思想中蕴含了丰富的人民主权和维护人权的理论基因，充满着以人为本、执政为民的法学思维。

第四，法制观念问题。他在这个问题上，特别强调法律意识、法制观念、尊重法律、严格守法、加强法制宣传教育等的重要性。（1）关于法律意识。首先，他认为法律有自己的范畴，应该将政治与法律分开来，但又不能对立起来。他说，“把政治和法律对立起来的看法是完全不对的”；同时，“把政治和法律完全混淆起来的看法也是不对的”。因为，“法律仍有它本身的范畴，不能说党把群众的政治意识提高了，就等于把群众的法律意识也提高了”。29可见，政治和法律是两回事，政治意识同法律意识是两回事，尽管关系非常密切，但毕竟是两个不同的范畴。不管人们的政治意识如何，都有一个法律意识问题。（2）关于法制观念。法律意识和法制观念往往作为同义词或近义词使用，其实还是有某些差别的。法律有广义狭义之分，广义之法律是法律范畴、法律部门、法律科学的元概念，相对于法制是一个属概念；法制是关于法律制度的概念，是元概念下的二级概念，相对于法律是一个种概念。意识有高级与初级、显与潜、有与无之分，观念是意识的一部分，法制观念是法律意识中有关法制运行动态方面的观念性意识。据此，作为执政党内主管政法方面工作的领导人，董必武在法律意识之外，更多强调了法制观念。他认为，进一步加强国家法制建设的一个迫切任务，就是“提高干部和人民群众的法制观念，使大家都知道什么是合法和什么是违法”。30（3）关于尊重法律。董必武一向高度重视政法工作者要认真学习“马恩列斯关于国家与法律的理论的书”，同时提倡要与中国具体实际相联系，并认为毛泽东思想与马恩列斯的思想是一致的，毛泽东著作中“关于政权和法律的思想一样值得我们重视”。毛泽东曾于1939年8月1日在延安追悼平江惨案烈士的演讲中提到了要“尊重法律”，董必武就在1951年9月11日的政法系统干部大会上强调引用了12年前毛泽东的这段话，重提“尊重法律”。31在1954年5月18日的中共第二次全国宣传工作会议上，他就“关于党在政治法律方面的思想工作”作了专门讲话，其中多次提到“尊重法律”问题。如谈到群众运动的副作用时说：“因为群众运动是不完全依靠法律的，甚至对他们自己创造的表现自己意志的法律有时也不大尊重。”32谈到工人阶级并不是人人都能遵守法律时说：“甚至一些党员和党的高级干部，对法律也是不够尊重的。”33众所周知，尊重法律就是尊重和服从法律的权威，尊重法律是信仰法律的前提与基础，也是信仰法律的表现。在当时批判“资产阶级法治观”与“法律万能论”、法学被打入冷宫的社会环境下，董老能坚持并呼吁“尊重法律”是难能可贵的。（4）关于遵守法律。尊重法律与遵守法律之间如影随身、形影不离，凡尊重法律者必遵守法律，凡遵守法律者必尊重法律。然遵守法律重在行为，尊重法律主要在意识及观念，遵守法律是尊重法律的行为表现，尊重法律是遵守法律的观念意识，两者还是有所区别的。董必武在文论中始终贯穿着遵守法律的法制精神。1954年6月20日他在中央政法干部学校所作报告的题目便是《进一步加强法律工作和群众的守法教育》。概括起来，他的遵守法律观念主要有以下几个方面。其一，遵守法律的必要性和重要性。他认为，我们的法律既然是人民意志的集中和国家意志的体现，为加强人民民主法制，就“需要全国人民和国家工作人员自觉地遵守国家法律”。而“现在我们的工厂，不管国营的也好，私营的也好，订了合同以后，许多工厂都有破坏合同、不履行合同的现象”。34在一个法制体系中，如存在两个问题，一是法律的不完备，一是有法不遵守，哪一种现象比较严重呢？他认为“有法不守的现象比较严重”，因为“有法不依，就等于无法”。35其二，遵守法律的难度。革命活动不是根据法律进行的，历来群众运动也是不受法律限制的，因此在和平建设时期树立遵守法律的信念谈何容易。但他坚定地认为，我们的政权“要想办法使人民从不信法、不守法变成为信法、守法，这虽然是比较困难的任务，但是我们必须完成这个任务”。36其三，党员和干部必须带头守法。他认为：“对于宪法和法律，我们必须带头遵守，并领导人民群众来遵守。假如我们自己不遵守宪法和法律，怎么能领导人民群众来守法呢？”37他从正反两方面强调干部守法。从正面说，“要使群众守法，首先就要求国家机关工作人员，特别是领导者以身作则”。38从反面看，“现在不守法、不依法办事的是社会上一般公民多呢？还是国家机关干部多？我看是机关干部较多。”干部不守法，“问题就更加严重”。39对于那些恃权违法的党员干部，他更是大加鞭挞：“他们认为，天下是他打下来的，国家是他创造的，国家的法律是管别人的，对他没有关系，他可以逍遥法外，不遵守法律”。40他的“从领导抓起”观点至今有效，显示了他的高屋建瓴与高瞻远瞩。其四，他挑明了某些“闹事”事件同干部违法的关系。他认为，“有许多事件是由于我们工作中稍稍违反法律而引起的”，因此严格守法问题“应该很严重地提请国家工作人员的注意”。41对照近年来因动拆迁、城管执法等引起的诸多群体事件，董老的讲话言犹在耳，一语中的。其五，他特别重视司法机关的守法问题。一方面，存在错捕、错判、错案、刑讯逼供现象；另一方面，又存在因怕当事人出事而“不敢下判或者不按照法律判决，那是不对的”。42他认为，针对某些当事人的无理“乱闹、胡闹”现象，应该在说服教育无效后依法办事。对照近年来某些地方司法机关“以太平代公平，以摆平当水平”的现象，董老的这个观点直至今天仍有现实意义。其六，法制宣传教育的重要性。他认为，“创制法典，还不是最困难的事情，最困难的还是改造人们的思想、工作作风与生活习惯的问题”。43因此，要在全国人民和国家工作人员中进行有效的普及法律知识、爱国守法教育和法制宣传教育工作，以养成自觉的认同法律、尊重法律、执行法律、遵守法律的行为习惯。董老的这个宿愿，30年后得到了很好的实现。自1986年来的连续“五年普法”活动，尽管还不够理想，但终究取得了很大的成效。如今，学法、尊法、守法、用法、护法和监督法律实施已经成为全党全国人民的思想共识和行为准则。

三、董必武法制思想的理论价值与现实意义

第一，董必武法制思想未能被第一代领导集体完整汲取为执政党的治国理政理念并转化为治党治国之道，这是受制于当时执政党及其领导集体对社会基本矛盾和依法执政、依法治国等问题的不成熟认识以及错误判断乃至极“左”思潮所限，并非董必武法制思想本身的不适用问题所致。1956年党的八大正确地对国内社会基本矛盾做出了判断与描述，“四化”建设与民主法治建设已经摆上了议事日程。然而由于次年的大规模“反右”运动和后来的八大二次会议、北戴河政治局扩大会议对社会基本矛盾作出了错误的判断，阶级斗争为纲成为党的基本路线，民主政治与法制建设被束之高阁。此时董老已是年过古稀，当选为国家副主席后更是退出了主持政法工作的岗位，他所倡导与实践的民主法制被中断，他的法律思维被排斥。这不是他个人的悲剧，而是时代的差错、历史的误会、民主法治进程的挫折。

第二，董必武法制思想在改革开放历史新时期的社会主义法制建设过程中获得新生，成为邓小平法制理论所借鉴和继承的重要来源之一，邓小平法制理论是在新的时代、新的历史条件下对董必武法制思想的继承、丰富和发展。从董必武到邓小平，在法制思想与法律思维方面至少有以下几个“历史的类同”与“同质的发展”。其一，两位伟人都极力倡行社会主义民主与社会主义法制，民主与法制成为其话语系统中高频率出现的语词。其二，两人都非常重视从立法、执法、司法，到监督、普及法律常识、增强法制观念等一系列动态法治过程。其三，两人具有类似的法律思维，从董必武提出的17字人民民主法制方针到邓小平提出的16字社会主义法制原则，之间有着内在的法律思维与法律逻辑的必然联系，有着长期曲折、螺旋式上升的辩证关系，有着继承与发展的时空关系。其四，两人都非常重视领导干部的法制意识、以身作则、廉洁从政在法治过程中的关键作用。其五，两人都认为要加强与改善党对政法工作的领导，同时必须正确处理党政关系、党法关系，并都主张要法治不要人治。但他们有一点是不同的：由于时代条件与政治环境的不同，两人法律思维与法制抱负的际遇是不同的。董必武法制思想在共和国开创时期获得了一定的实践，后来被中断并废弃。邓小平法制思想则在历史新时期获得了全面实践，并在后邓小平时代继续获得新的发展。而邓小平法制思想其实就是董必武法制思想在改革开放时期的重生、承继、丰富、开拓与发展。当代中国民主法治的发展和邓小平法制思想的确立，其中有着董必武法制思想与法学理论的诸多元素。

第三，董必武法制思想是毛泽东思想的一个组成部分，是马克思主义法学理论中国化、实践化、时代化、大众化的一大成果，值得法学界同仁共同发掘、悉心研究。董必武是中共党内坚决主张实行法治的第一人，他在华北人民政府主席任上说，“建立新的政权，自然要创建新的法律、法令、规章、制度”；44建国后，他指出，“各方面都要逐步走上正规化，就是要健全法制生活，按法律规定办事”。45董必武是党内具有系统法学专业理论知识与丰富法律实践经验的领导人，他从事过律师、立法、执法、司法、监督等法制工作。董必武历经前清、民国和新中国，既具有中国传统文化底蕴，又在建党前后组织共产主义小组，努力学习并接受马克思主义理论，留学苏联的莫斯科大学和列宁学院，集东西方文化、传统文化与近现代文化、马克思主义文化于一身，是党内具有特殊经历、阅历、学历的领导人。董必武多年从事统战工作，又长期从事并领导党和国家的政法工作，使他当仁不让地成为新中国民主法制的主要奠基人。董必武既是党和国家的社会主义民主法治实践的倡导者、践行者和探索者，又是党内著名法学家，在他的努力下，创立了中国人民大学、北京政法学院、中央政法干校，恢复了北京大学等综合性大学法律系，大力培养新中国法学与法制人才；成立了中国政治法律学会，亲任会长、名誉会长；办起了《政法研究》刊物，组织理论研究；督促高校编写法学教科书，鼓励学者撰写法学理论专著；举办了新法学研究院，呼吁并督促建立专业研究机构法学研究所，等等。据此，他的法制思想、法学理论和政法实践，就自然成为马克思主义中国化、时代化和大众化的一大成果，他的法制思想与法学理论就自然成为毛泽东思想的一个重要组成部分。正如薄一波所说，党在探索中国国情社会主义建设道路战略问题时，“八大展示的探索成果，在经济领域以外，要算董必武同志关于法制建设的观点最为重要。他在大会上的发言认为，在废除旧的《六法全书》之后，要逐步完备我们的法制，写出我们自己的《六法全书》。……他明确提出了党政职能分开的原则，认为加强民主和法制建设，可以使党和政府的活动做到‘有法可依’、‘有法必依’。在群众运动一个接一个的年代，他对法制建设的认识达到这样的境界，是很可贵的”。46这段评价，充分证明了董必武法制思想与法学理论构成了毛泽东思想尤其是毛泽东法制思想的重要组成部分。

全党和全国人民经过30年的努力，促成了中国特色社会主义法律体系的形成，部分完成了董老当年力求“法制完备”的宿愿。但这也只是达到了董必武提出的17字原则和邓小平提出的16字原则中的第一个要素即“有法可依”的地步，距离董必武和邓小平先后提出的“有法必依”和“依法办事”原则目标尚远，距离董必武提出的“尊重法律”、“遵守法律”理想目标尚远，距离全社会牢固树立人民民主和社会主义法制观念目标尚远。更重要的问题是如何进一步做到“有法必依、执法必严、违法必究、依法办事为中心环节”的要求。世患无法，更患无必行之法。重要的是法制及法律体系的实际运行和实际效用。董老说过“有法不依，等于无法”，这还是比较客气的说法。在笔者看来，有法不依，甚于无法。因为无法可依时，还存有法可依之企盼；当有法不依时，则毫无盼头了。据此，董必武法制思想与法学理论对当前法制建设仍具实践的指导意义。正如江泽民在纪念董必武诞辰110周年座谈会上所言：“董必武同志的马克思主义法学思想，是他留给我们的珍贵精神财富，对于我们今天加强社会主义法制建设，仍具有指导意义。”47当前法制建设的主要任务是树立有法必依、依法办事的法制观念，培植全体公民特别是公职人员的社会主义法治理念，通过全民普法培养起全社会的规则意识、法律意识、尊法意识、守法意识，形成浓厚的法治氛围和至高的法律权威，人人敬畏法律、尊重法律、信赖法律、服从法律，以此达到依法治国、建设社会主义法治国家的宏伟目标。

注：

1、2、3、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19、20、21、22、23、24、25、26、27、28、29、30、31、32、33、34、35、36、37、38、39、40、41、42、43、44、45 引文见《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第475页、第487页、第487-488页、第481页、第485页、第486页、第485页、第481-482-484页、第484页、第489页、第489页、第489页、第489页、第482页、第483页、第483页、第519-520页、第520页、第518页、第520页、第41页、第180-181页、第482页、第167页、第187-189页、第117页、第273页、第525页、第330页、第514页、第173页、第333页、第333页、第335页、第521页、第331页、第336页、第359页、第521页、第334页、第337页、第473页、第90页、第41页、第357页。

4 引自《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第147页。

46 薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》，中央党校出版社1991年版，第496页。

47 见《人民日报》1996年3月5日。