闫淑娟，谢海滨，侯洪学，邱晓娜

(1．秦皇岛市水务局，河北秦皇岛066000;2．卢龙县水务局，河北卢龙066400)

水土保持法自1991年6月29日颁布实施以来，国务院制定了实施条例，各地也制定了具体的水土保持法实施办法，许多省还随着水土保持工作形势的发展、变化对实施办法进行了多次修订。修订后的水土保持法已于2011年3月1日正式实施。通过充分理解新水土保持法，对各地现有的实施办法进行比较分析，保留好的做法，避免不适当的规定，梳理出关键点，是新水土保持法省级实施办法修订方面极为紧迫的事情。现提出几个需要注意的问题，供修订时参考。

1 关于一般规定方面的几个问题

1．1 水土流失内涵和水土保持工作原则

新水土保持法仅给出了水土保持的定义，没有说明水土流失的内涵。辽宁实施办法第三条明确:水土流失是指自然因素和人为活动造成的水土资源的破坏和损失。实际上，水土流失的内容和形式是随着人们对水土保持的实践和认识的不断深入而不断变化的，通常的土壤流失、土地生产力下降、河湖淤积与水旱风沙灾害等，只是水土流失的几个方面。因此，各地在修订实施办法时，同新法一样不定义水土流失更为合适。

各省依据原水土保持法制定的实施办法一般都明确了水土保持的工作原则。如山西实施办法第三条:各级人民政府对水土保持工作应坚持谁管理的范围谁组织防治，谁开发谁保护，谁造成水土流失谁治理的原则。工作原则的明确有利于生产建设者增强水土保持责任感，各地应该在修订实施办法时体现出来。任意破坏水土资源的行为不仅与直接占用水土资源的人有关，也与土地所有者、农村土地承包家庭随意转包有关。强化土地权属人的水土保持责任对树立全社会的水土保持意识意义重大。因此，可将水土保持的工作原则表述为:水土保持工作实行按土地权属落实水土保持责任制度;开发利用水土资源坚持先批准后开发利用(福建实施办法第三条)，谁开发利用谁负责保护，谁造成水土流失谁负责治理。

1．2 政府职责

关于政府职责(包括以国家名义提出的职责)，新水土保持法在第四、六、七、九、十四、十六、十七、二十、二十三、三十、三十一、三十三、三十四、三十五条做了规定，其中第四条规定的“县级以上人民政府应当加强对水土保持工作的统一领导”是政府职责的总纲。原水土保持法第五条规定“国务院和地方人民政府应当将水土保持工作列为重要职责”，较新法第四条对政府的约束力更大，各地应在修订实施办法时有所体现。

新水土保持法第四条规定:国家在水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制。原水土保持法没有这方面的规定，但其实施条例第三条规定“水土流失防治区的地方人民政府应当实行水土保持目标责任制”。两相比较，新法提高了责任制的地位，还规定了考核奖惩制，但在范围上较原法实施条例缩小了，局限为两类重点区。河北实施办法第五条、北京实施办法第四条，以及山西、重庆等许多省、市的实施办法规定了各级人民政府实行水土流失防治目标责任制或考核制，没有限于重点防治区。因此，新法虽然提出在两类重点区实行，但是各省根据情况在修订中可以扩大责任制的范围，实施办法已扩大范围的宜保留。

另外，政府统一领导的具体内容应该在实施办法中有所规定，如成立水土保持委员会，建立水土保持工作定期会商制度和信息交流共享制度等。许多省的实施办法还做出了本级政府向同级人大常委会和上级政府水行政主管部门报告水土保持工作，制定措施在资金、技术等方面向两类重点区倾斜，乡镇政府负责其辖区水土保持工作的规定;村民委员会的水土保持职责在湖南实施办法第十条中也有体现。这些在修订时均可借鉴。

1．3 部门管理职责

新水土保持法第五条规定了各级水行政主管部门的水土保持职责，也规定了流域管理机构的水土保持监督管理职责，并明确林业、农业、国土资源等有关部门按照各自职责做好水土流失预防和治理工作。各省的实施办法规定了更多部门的水土保持职责，如安徽实施办法第五条、湖北实施办法第八条、新疆实施办法第五条等，涉及部门包括林业、农业、畜牧、土地、地质矿产、环境保护、计划、规划、财政、工商、气象、医药、旅游、住房和城乡建设、交通运输、能源、建材、冶金、铁路等，在修订实施办法时不能仅将这些部门按名称列出，应按行政主管职能进行详细划分。

1．4 宣传教育和科研工作

有些省的实施办法做出了在大专院校设置水土保持专业或课程、培养水土保持科学技术人才的规定，如河北实施办法第九条，值得参考借鉴。

1．5 水土保持经费

许多省的实施办法规定了在农田水利经费中列支10%～20%用作水土保持经费，并要求有一定比例用于预防监督。建议在修订实施办法时按新水土保持法第四条规定，要求安排专项资金，不宜再提从农田水利经费中安排水土保持资金，并明确将资金安排情况列为目标责任制和考核奖惩制的内容。同时，可以要求从专项资金中专列一部分预防监督经费。

1．6 规划的实施

根据新水土保持法第四条和第十四条的规定，在修订实施办法时可进一步明确为“水土保持规划由本级人民政府组织有关部门、单位和个人实施，由水行政主管部门负责组织实施的具体管理工作”，同时要求县级以上地方人民政府批准的水土保持规划，须报上一级人民政府水行政主管部门备案。

1．7 水土流失严重、生态脆弱地区的进一步规定

新水土保持法第十八条规定:水土流失严重、生态脆弱的地区，应当限制或者禁止可能造成水土流失的生产建设活动，严格保护植物、沙壳、结皮、地衣等。该条是原则性的规定，各省在修订实施办法时要进一步做出具体规定，对于违反“限制”、“禁止”规定的，还应在法律责任中明确罚款等有关措施。

1．8 禁止开垦、挖砂、取土、采石的区域

新水土保持法第十七条规定:禁止在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动。福建实施办法第十四条规定了以下禁止范围:①水库设计蓄水线以上至第一重山脊以下的山坡地;②主要河流和主干渠两侧外延100 m 内的10°以上的山坡地;③铁路、公路两侧外延50 m 内的10°以上的山坡地;④崩塌滑坡危险区、泥石流易发区。相较新法，福建省的实施办法严格了许多，在修订时可以参考。

1．9 全垦规定

对于全坡面全垦方式整地造林，或者顺坡耕种农作物的，应制定禁止规定，并处以罚款。

2 关于水土保持审批方面的几个问题

2．1 林木采伐水土保持

新水土保持法第二十二条做出了林木采伐的水土保持规定，为了更好、更主动地执行这一规定，各地在修订实施办法时应明确水行政主管部门在林木采伐中的水土保持职权，实行采伐方案批准后报水行政主管部门备案制度，如吉林实施办法第十九条就有类似规定。有些省的实施办法还规定，采伐方案中要有水行政主管部门审查同意的水土保持措施，赋予了水行政主管部门更大的权限，如山东实施办法第十七条。总体上，先批采伐方案后备案，既尊重了林业主管部门，也利于水行政执法。同时，如果采伐方案水土保持措施不健全，则由水行政主管部门向林业主管部门通报。

2．2 容易发生水土流失的其他区域

新水土保持法第二十五条规定:在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批。这里有一个问题就是对容易发生水土流失的其他区域的理解。

首先，容易发生水土流失的其他区域不应该局限于平原区，否则对填海造地的区域不好把握。其次，两类重点区，水土流失严重、生态脆弱地区，崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区，25°以上陡坡地范围应理解为容易发生水土流失的区域，一般也包括在山区、丘陵区、风沙区之内。最后，5～25°的区域应该划入容易发生水土流失的区域，这里的农业、林业活动按新法需要采取水土保持措施，其他动土活动更容易造成水土流失。

除了上述理解外，从生态角度出发，江河源头区、饮用水水源保护区、水源涵养区，以及河流两岸、湖泊和水库周边、侵蚀沟道、沟坡和沟岸应该划为容易发生水土流失的区域，因为占压、扰动地表，损毁地貌的活动都破坏了既有的水土保持功能，这些区域又具有重要的生态意义，水土保持功能降低带来的危害及后果严重，需要加强管理。城镇规划区、矿区、基础设施和公共服务设施规划范围也需要列为容易发生水土流失的区域，因为这些区域对地表、地貌的扰动剧烈、频繁，自然形成的表土层及其可涵养的水大量流失，生态系统变动很大。

综上，水土保持规划确定的容易发生水土流失的区域，要随城镇建设、基础设施和公共服务设施建设、矿产资源开发等方面规划的调整而变动，要与土地总体利用规划、城乡规划、环境保护规划、水资源规划相衔接。许多省在新法修订前，就把水土保持方案编报范围扩大到了所有地区和各类动土项目，并未局限于1991年水土保持法的三区范围，如广东实施办法第二条、第四条，重庆实施办法第三条、第十七条。

2．3 水土保持方案审批

新水土保持法在第二十五条中明确了由国务院水行政主管部门制定生产建设项目水土保持方案的编制和审批办法。

水利部第5 号令发布的《开发建设项目水土保持方案审批管理规定》第七条明确指出:水土保持方案必须先经水行政主管部门审查批准，开发建设单位或者个人方可办理土地使用、环境影响评价审批、项目立项审批或者核准(备案)等其他有关手续。这些规定应在审批办法中保留，尤其是随着备案制项目越来越多，有必要在备案时就审查项目是否涉及水土流失严重地区和生态敏感地区，是否符合水土保持规定。

新法第二十六条规定，依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，生产建设单位未编制水土保持方案或者水土保持方案未经水行政主管部门批准的，生产建设项目不得开工建设。该条也是对办理开工手续的要求，不能指望生产建设单位自觉遵守规定，也不能单纯依靠处罚来制止盲目开工问题。制定审批办法时应对住房和城乡建设等项目开工审批的管理部门提出要求。

对发改、国土、环保等开工审批部门的原则要求，既应包括在水利部制定的审批办法中，也应在各省实施办法中体现。同时，办理采矿审批时审查水土保持方案的规定，也有必要在水利部制定的生产建设项目水土保持方案编制和审批办法、各省实施水土保持法办法中体现出来。

《开发建设项目水土保持方案审批管理规定》主要是按立项权限划分水土保持方案审批职权。水土保持涉及流域和区域两个方面，不宜仅按立项权限划分审批权限。超过一定面积和动土量的项目由不同的上级水行政主管部门审批(辽宁实施办法第十三条)，更有利于制止地方保护主义，体现条块结合的原则。

2．4 水土保持方案限批规定

为更好地推进水土保持执法工作，水利部制定审批办法和各省修订水土保持法实施办法时可以作出限批规定，条款可以表述如下:对落实水土保持方案不力的地区和生产建设单位，县级以上人民政府水行政主管部门有权暂缓批准其新上项目的水土保持方案。

3 关于治理和验收方面的几个问题

3．1 水土保持设施验收

为保证水土保持“三同时”制度落到实处，切实把住投产使用关，在水土保持设施验收办法和实施办法修订中，应对住房和城乡建设等管理部门明确提出审查验收资料中的水土保持设施验收情况的要求。

3．2 生态效益补偿

水利工程建设、跨流域调水工程改变了区域或流域水循环，电力、石油、冶金等资源性行业连续消耗矿产等资源，将使一个地区的生态系统发生重大变化，产生持久影响。由此，全社会或者受益地区要对遭受损失地区的发展机会和成本给予补偿，对其生态环境成本进行持续补偿。有些省的实施办法规定了从大中型水利水电工程中提取部分资金用于上游水土保持，是水土保持生态效益补偿制度的有益探索，如河北实施办法第二十一条、浙江实施办法第二十三条、江苏实施办法第二十三条等。但是，这些补偿一般多局限于水利工程，在修订实施办法时应体现全面的生态效益补偿原则。

3．3 生产建设项目水土流失治理

山东实施办法第二十七条有银行配合监督使用水土保持防治费用的规定，有的省的实施办法还有财政部门配合监督使用的规定，在修订实施办法时可以吸收采纳。可具体规定为:开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成水土流失的，应当进行治理，并根据水行政主管部门批准的水土保持方案的预算，将防治费用专户储存，由银行和水行政主管部门监督使用。

临时占地相对容易恢复原有的水土保持功能，而废弃地的治理难度就要大得多，既要恢复废弃地原有的水土保持功能，又要防止废弃物产生新的危害。因此，建立相应的积累治理资金制度非常必要，以保证方案得到落实，并确保不产生新的危害。

3．4 水土保持补偿费

新水土保持法第三十二条授权国务院财政、价格主管部门会同水行政主管部门制定水土保持补偿费的收取使用管理办法，各省不宜过早做规定，以免出现矛盾。

梯田、谷坊等水土保持设施，沙壳、地衣、结皮、垄沟等表土结构作为一种水土保持措施，都具有利于水土有机结合的功能，即水土保持功能。占压、扰动等地表活动会造成这些功能损失，因此要进行补偿。这种补偿不是对水土保持设施建设成本的补偿，而是对生态价值的补偿，是本地区为发展而牺牲生态的必要付费。

农业、林业是依托水土资源，或者说是融入生态系统的一种活动，如果能够以合理方式进行，则一般不会降低水土保持功能，有的还会增强水土保持功能，可以规定免收水土保持补偿费。此外的占地动土生产建设活动以经济利益最大化为目的，难以主动承担起恢复或者改善水土保持功能的职责，生态建设在这里处于从属地位，这些活动还会因建筑物占压地表造成部分水土功能的永久丧失。因此，对此类活动征缴水土保持补偿费是必须明确的。

新水土保持法第三十二条还规定“损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费”，这就需要引入一种评价机制。如果在生产建设活动结束后，通过评价确定能否恢复水土保持功能，再决定征收与否，那么水土保持补偿费将很难征收。因为生产项目已属建成事实，事后去追问前期责任易产生矛盾和冲突，认同度低。为此，应该建立水土保持补偿费预付制度。

大型生产建设项目建设时间往往需要几年，甚至十几年。这些项目通过治理即使恢复了项目区的水土保持功能，建设期间形成的生态价值消耗也应予以补偿，在制定水土保持补偿费征缴办法时应该考虑这一点。

3．5 “四荒”治理和土地承包

水利部《治理开发农村“四荒”资源管理办法》(水保［1998］546 号)规定了水行政主管部门的管理职权，应在省级实施办法中予以体现。新水土保持法第三十四条规定:承包治理荒山、荒沟、荒丘、荒滩和承包水土流失严重地区农村土地的，在依法签订的土地承包合同中应当包括预防和治理水土流失责任的内容。因此，在修订实施办法时应明确由水行政主管部门审批“四荒”转让协议，在乡镇政府监督土地承包合同中落实水土保持措施的职责规定。

3．6 固体废弃物管理

各省在修订实施办法时需对废弃物的安全防护责任、土地矿产管理责任和水土保持责任予以区分，并做出由安全监督、国土资源和水利等部门分别承担的规定。

4 关于监督管理方面的几个问题

4．1 监督检查

新水土保持法第四十四条规定了检查措施，但是对进入现场进行调查取证的规定不明确。现场不能局限于施工建设现场，还应包括被调查单位或者个人的办公场所，办法修订时要进行明确。

查封、扣押实施违法行为的工具及施工机械、设备的前提，是被检查单位或者个人拒不停止违法行为，造成严重水土流失。目前，尚无严重水土流失的准确界定，省级实施办法或部颁规定中应尽快明确，以利于现实执法中把握。

暴力抗法在现实中常常遇到，尤其是采取扣押设备等强制措施时，更易出现。这时，执法人员没有有效的应对手段。各省在修订实施办法时若能明确“被检查单位或者个人拒不停止违法行为，情况紧急的，水行政监督检查人员可以报请公安机关协助执行公务”，则是非常有必要的。

4．2 辅助监管规定

各省在修订实施办法时，可以将《开发建设项目水土保持技术规范》(GB 50433—2008)等规范中的一些原则体现出来，如关于后续设计、合同管理、监理监测要求、施工队伍进场计划和水土保持方案实施情况报水行政主管部门备案的规定等。

5 关于法律责任方面的几个问题

5．1 对不治理的处罚

新水土保持法第五十六条规定了指定治理，但是没有制定不治理的处罚措施。各省实施办法多数有对不治理进行处罚的规定。如拒不清理的予以罚款，拒不治理的除承担治理费用外也应根据情节处以罚款，危害大的还应进行治安处罚，但不治理造成巨大危害的会构成犯罪，应有刑事责任条款。

5．2 治理、清理费用强制规定

一般的治理、清理费用极其多，违法行为人很可能为逃避费用负担而转移存款和财产，不采取冻结存款和财产保全措施，支出的费用将由政府埋单。应规定:违法行为人无故拖延或者拒不支付清理费用或者治理费用的，由水行政主管部门申请当地人民银行查定违法行为人的开户银行，由开户银行冻结其存款，用其存款冲抵清理费用或者治理费用;银行存款不足以冲抵的，申请人民法院采取财产保全措施，用财产拍卖所得冲抵清理费用或者治理费用。

5．3 损坏水土保持设施的责任

有些违法项目并不能要求其补报水土保持方案并给予批准，但是确实破坏了水土保持设施，损害了水土保持功能。新法都是要求补报方案，不补报方能予以处罚，不清理处罚也是以方案为前提，因此执法中无法对此种行为进行处罚。应规定:不经批准擅自开办生产建设项目，利用水土资源，损坏水土保持设施、地貌植被的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期缴纳水土保持补偿费，可以按照损坏的水土保持设施和地貌植被面积处以罚款，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。许多省的实施办法都有类似规定，如江西实施办法第三十二条、内蒙古实施办法第三十条、陕西实施办法第三十七条，可以参考借鉴。