加强领导强化管理扎实做好中央预算内水土保持重点工程建设

2012-01-27刘震

中国水土保持 2012年4期

刘震

(水利部水土保持司，北京100053)

从1983年国家安排财政专项资金实施八片水土流失重点防治工程以来，已持续开展水土流失重点防治近30年。特别是1998年以来，国家不断加大投入，先后在长江上中游、黄河上中游、东北黑土区、西南岩溶区等地区开展了一系列国家水土保持重点工程建设，加快了水土流失防治步伐。为加强中央预算内水土保持重点工程建设管理，确保工程建设质量，提高资金使用效益，水利部根据有关管理办法，于2011年10月至12月组织对全国30 个省(区、市)及新疆生产建设兵团、青岛市的2010年度中央预算内水土保持重点工程建设管理情况进行了抽查和考核评估。从考评情况看，总体来讲工程建设取得显著成效，改善了项目区农业生产条件和生态环境，促进了当地经济社会发展，积累了许多好的经验和做法，但也存在不少突出矛盾与问题，需要进一步加强组织领导，强化工程建设管理，使国家水土保持重点工程建设管理更加规范、更好地发挥效益、造福水土流失地区百姓。

1 工程建设成效

2010年国家安排中央预算内水土保持重点工程治理水土流失面积7 798 km2，实施坡改梯试点5．2 万hm2，建设淤地坝276 座，治理崩岗1 674 处，取得了明显成效。

1．1 减少了水土流失，改善了区域生态环境

通过工程的实施，项目区生态环境明显改善，有效减少了泥沙进入江河湖库，减轻了干旱、洪涝等灾害的发生。项目区增加植被面积53．9 万hm2，年可减少土壤流失量6 115 万t、增加水源涵蓄能力42 014 万m3。小流域治理内涵日益丰富，丹江口库区水源保护型、休闲观光型、绿色产业型，浙江永康和谐宜居型，广东生态安全型等小流域治理模式都搞得有声有色。坡改梯试点工程采取一座山、一面坡、一条沟综合治理，以梯田建设为骨干，配套必要的生产道路，修筑截排水沟、水窖、水池，营造水保林草，形成水土流失综合防护体系。

1．2 改善了农业生产条件，提高了农业综合生产能力

各地紧紧围绕坡改梯、沟建坝，配套小型水利水保工程，建设高产稳产基本农田，大力开发利用水土资源。通过坡耕地水土流失综合治理，项目区实现了生产有路、集水有池、排灌有沟、水不乱流，“三跑田”变成了“三保田”，初步形成了“坡地梯田化、排灌设施化、种植多样化”的农业生态景观，农业生产条件有效改善，农业综合生产能力明显提高，粮食自给保障能力明显增强，年可增加粮食产量1．68 亿kg。

1．3 促进了农村产业结构调整，推动了农村经济发展

各地在项目实施中，把治理水土流失与群众脱贫致富相结合，与培育当地主导产业相结合，将水土保持融入农村经济发展和产业开发之中，促进土地利用和产业结构调整。例如，甘肃省在坡改梯试点工程中，做到梯田修到哪里，产业跟进到哪里，走出一条“修梯田、调结构、兴科技、促增收”的成功路子，定西市在梯田上种植的马铃薯已成为当地的一张名片，整个产业年收入达到70 多亿元，有力地促进了农村经济的发展;山西省永和县在工程规划时，结合项目区核桃栽植历史悠久，群众种植核桃积极性高的特点，在治理区重点发展核桃经济林，使之培育壮大成为当地主导产业，为农民增收奠定了坚实基础。

1．4 打造了一批精品工程，树立了示范样板

各地逐步树立精品工程意识，进行科学规划、规模治理、精心打造，涌现出一批规模大、标准高、效益好的精品小流域，成为国家相关生态建设工程借鉴、学习的示范样板。例如，山西永和县在白家崖小流域实行坝滩联治，完成了200 hm2高标准坡改梯工程，并配套了水保林、经济林、排洪渠、生产道路等措施，树立了工程示范典型;湖北丹江口市在胡家山小流域大力推行乡村生态家园建设、农村沼气池建设、综合治理工程建设三项工作，打造了高标准的清洁型示范小流域。

2 工程建设的主要做法与经验

2．1 注重组织领导，搞好部门协作

各地政府把水土保持重点工程建设作为一项功在当代、利在千秋的农村重要民生工程，由主要领导带头抓，许多地方成立了由县政府主要领导负责的工程建设领导小组，协调、组织各部门和基层组织搞好工程实施，组织发动项目区群众参与工程建设管理，并把这项工作纳入地方行政领导任期目标考核的范围。各级水利水保部门主动与发改、财政等有关部门做好沟通协商，使项目在前期审批、计划下达、资金拨付等环节得到有力支持，极大地促进了项目的顺利实施。

2．2 注重整合资源，加大投入力度

针对工程投资规模相对较小、中央补助标准偏低、组织农民用工投劳困难等问题，各地想方设法，在争取加大地方财政投入的同时，在工程建设管理体制上狠下工夫，建立“水保统一规划，政府统一领导，部门协调配合”的模式，整合发改、财政、国土、农业、林业等相关部门项目资源进行资金捆绑使用，形成合力，大幅度提高了项目区治理投入力度。在坡改梯试点工程建设中，甘肃省把这项工作纳入政府目标管理责任制，综合水利、发改、财政等多部门资源进行统一规划和实施，举全省之力进行推动，使梯田建设从政策到资金都得到了有力保障。

2．3 注重服务民生，提高治理效益

地方各级政府把重点工程建设当作改善当地农业生产条件和生态环境，促进经济社会可持续发展的一次难得机遇，作为一项新农村建设的基础性工程来抓。一是与群众迫切要求相结合，大力解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题，重点安排群众欢迎的坡改梯、水系工程、生产道路和经济林等措施，促进群众增收致富。二是与产业结构调整相结合，通过发展地方优势特色产业，促进民富县强。河北、山东、辽宁的大枣，甘肃定西的马铃薯，山西永和的核桃，江西赣南的脐橙，河南西峡的中药材等，都是重点工程建设中培育出的各具特色的水土保持产业，不仅为项目区群众增收致富找到了好路子，而且有力地带动了地方经济的发展，把“国家要被子”与“群众要票子”有机统一起来。三是尊重群众意愿，加大群众从规划设计到建设管护全过程的参与程度，让农民了解工程、爱护工程，并从工程建设中受益。

2．4 注重综合治理，丰富建设内涵

各地在工程建设中，坚持以小流域为单元，山、水、田、林、路、村统一规划，工程、生物和农耕措施统一配套，形成了“高山远山林戴帽，陡坡退耕经果林缠腰，低山缓坡近村建农田，沟道整治保家园”的小流域综合治理模式，同时根据经济社会发展及新农村建设的要求，积极探索，不断丰富建设内容，小流域治理亮点频现。浙江、江苏、广东等经济发达地区和丹江口库区等重要水源保护区，以生态清洁型小流域建设为载体，把农村环境整治、基础设施改善、垃圾污水处理、化肥农药施用等纳入工程建设重要内容，多措并举，呈现出村容整洁、人居舒适、水源安全、人与自然和谐的新农村面貌。一些地方把工程建设与城市美化、休闲旅游、绿色产业等紧密结合起来，从更高层次上治理水土流失。

2．5 注重前期工作，规范项目管理

在项目前期，各地严把审批立项关，依据国家有关规定和要求，制定、完善和推行了一系列规章制度，规范了工程建设管理工作。四川、湖南、云南等省“竞争立项、择优选县”的机制在实践中卓有成效，确保了工程和资金效益的最大化。云南、湖北等省建立了“项目法人负责、监理单位控制、施工单位保证、政府部门监督”的工程质量保证体系，对工程质量实行全过程跟踪管理。甘肃省在坡改梯试点工程开工前和竣工后，将工程建设主要内容向当地群众公示，接受社会公众监督，工程建成后，按照“谁受益，谁管护”的原则，及时与乡村签订工程管护协议，将使用权移交给农户，落实了工程管护责任。山西省推行基本文件、建设管理、财务、竣工、设计、招标、施工、监理等“八大盒”分类档案整理制度，极大地提升了项目建设管理水平。

2．6 注重创新机制，增强发展后劲

一是依靠政策，建立多元化投入机制。山西省、山东省青岛市等地按照“政府引导，社会参与”原则，大力扶持民营水保，通过承包、租赁等形式参与水土流失治理。河南等省按照“明晰所有权、拍卖使用权、放开建设权、搞活经营权”原则，大力探索水土保持市场化路子，引进大型企业、公司承包荒山开发生态旅游等产业，大大加快了水土流失防治步伐。二是落实责任，建立上下联动工作机制。许多地方充分发挥党委、政府行政推动作用，建立行政领导和技术干部双轨责任制，县与乡、乡与村逐级签订目标责任书，层层落实工作责任，并加大对群众的宣传发动和政策引导，形成“政府负责，部门配合，乡镇实施，群众参与”的工作机制，有力地推动了工程的顺利实施。三是探索工程施工组织新模式。甘肃省充分发挥乡镇政府作用，有效破解劳力组织、自筹资金难落实等问题。安徽省在库区坡改梯建设中，实行村民自建机制，把建设权交给受益村集体经济组织，政府部门做好监管和服务，受到群众欢迎。湖北省积极探索折资代补制，将资金切块划拨到村，由村组与农民签订治理合同，完成任务后直接兑付，极大地调动了农民的积极性。

2．7 注重科技支撑，搞好效益监测

各地充分发挥科技支撑作用，以水土保持科技示范园为载体，引进新品种、推广新技术、采用新机具、使用新材料、应用新工艺，积极推广机修梯田、节水灌溉、径流造林、抗旱保土保水栽培、生物护埂等实用技术，如四川、重庆等地在坡改梯建设中采用六棱块混凝土护坡，较条石护坡可降低成本一半以上。另外，各地还针对工程建设中遇到的难题，与科研单位合作进行科研攻关，开展了小流域坝系关键技术研究、小流域坝系监测、小流域水资源优化配置、崩岗治理等一批与生产实践紧密结合的科研课题，取得了丰硕成果，提高了工程建设的科技含量。同时，各地在项目实施中，通过应用“3S”等技术，积极做好工程效益监测和评价工作。

2．8 注重宣传引导，营造良好氛围

四川省专门制作“四川水土保持重点工程标识”瓷砖，重庆市借助“绿化长江重庆行动”宣传平台，加大宣传力度，扩大水土保持社会影响力，提高群众参与工程建设的积极性。在坡改梯试点工程建设中，各地积极采取措施，做好宣传发动，有效破解了农民群众关心的土地权属、作物耕种等问题。例如，湖北省通过召开工程部署会和群众大会，争取项目区群众在青苗补偿、耕地调整等方面给予理解和支持;甘肃省通过下发用地通知书，让群众提前做好倒茬和地块预留，确保任务如期完成;山西省在前期工作阶段向群众发放项目征求意见卡、工程明白卡，充分征求村民意见，得到了群众的积极配合。

3 工程建设中存在的突出问题

3．1 工程建设进度慢

截至2011年12月底，全面完成2011年中央预算内水土保持重点工程建设任务和竣工验收工作的只有甘肃、宁夏，多数省区还不具备竣工验收条件，个别项目甚至尚未开工建设。出现这种情况的客观原因是国家计划下达晚了一些，但主要原因是一些地方工作抓得不够紧，超前谋划少，导致进度滞后。

3．2 前期工作有待强化

有些地方前期工作拖得时间比较长，有的甚至达半年以上。还有一些地方前期工作做得不够扎实，工作质量有待提高，主要表现在项目区选取不当、工程建设重点不够突出、前期工作深度不够、技术设计存在问题等，导致后期实施困难和出现重大变更。

3．3 计划管理不够规范

一些省区在项目前期工作不完备的情况下，仓促下达分解计划，造成计划既没有建设内容，又没有建设规模。一些地方项目安排过于分散，缺乏规模效应。还有一些地方项目措施造价设定过高，变相提高造价和补助标准。

3．4 地方配套资金落实率低

一些地方配套资金没有落实到位，有的甚至为零。有些财政状况较好的东中部省份，配套资金落实率很低，甚至不如西部财政困难省份，一些地方政府依赖国家扶持的思想严重。

3．5 招标投标工作有待完善

有些地方实行招投标制缺乏灵活性，增加了工程开支，影响了工程进度。有些地方招标投标流于形式，存在资质借用现象。还有一些地方招投标不够规范，招投标按工程量进行，未按面积任务进行控制，在一定程度上造成了资金浪费。

3．6 技术指导有待加强

自2007年中央预算内水土保持项目投资管理方式转变以来，实行资金、治理任务切块到省，权利、责任下放到省的管理模式。由于少了中央和有关流域机构的把关、指导，一些地方未能及时适应和调整，前期工作、技术力量和技术指导都跟不上，出现了工作退步现象。

3．7 建后管护工作仍然薄弱

尽管近年来各地已经开始重视水土保持重点工程建后管护工作，在推行产权制度改革方面进行了有益的探索与实践，但总体来看，建后管护仍是一个薄弱环节，工程产权与使用权不明晰，有人建、没人管护的现象依然存在。

3．8 档案管理、信息报送、对外宣传工作仍需加强

一些地方档案管理工作没有专人负责，资料整理不系统、不完整、不规范，影响了工程建设管理。一些地方工作总结不够深入，信息报送不及时、不主动。还有一些地方宣传意识薄弱，不重视对工程建设的宣传。

4 加强工程建设管理的思路和措施

搞好工程建设关键要从前期工作、资金配套、进度控制、任务完成、质量保证、工程效益等多方面入手，并重点处理好5 个方面的关系:一是速度与质量、效益的关系，要统筹安排各类资源，实现速度、质量、效益的有效统一;二是招投标与组织群众参与和工程建设的关系，要依据新修订的工程建设管理办法，根据项目特点，有选择地实行招投标;三是支持大户治理与群众参与的关系，国家资金定位要明确，对大户投资治理是补助和奖励性的，项目实施要尽可能地普惠当地群众;四是典型带动与整体推进的关系，在抓好亮点、示范工程的同时，还要完成面上的治理任务;五是国家现有投资水平与治理实际需求的关系，要统筹措施布设，创新技术，合理控制工程造价。

4．1 要进一步加强组织领导和部门协作

各级水利水保部门要高度重视水土保持重点工程建设工作，不断强化组织领导，层层落实工作责任，在项目选点、方案编制、工程建设和监督检查等方面加强指导、做好服务。同时，要与发改、财政等有关部门继续做好沟通协调，争取在项目审批、计划安排、配套资金落实等方面得到更大支持。

4．2 要不断创新和完善机制

各地要引入前期竞争立项机制，把项目安排到治理最迫切、当地领导最重视的地方;要建立项目建设管理目标责任制，县、乡、村三级层层签订责任状，明确工作目标任务;要用好用足国家政策，根据项目特点，探索组织受益群众或选择专业化队伍的施工方式;要建立项目考评机制，制定考评标准，严格定期考核，根据考核结果进行奖优罚劣，切实调动项目县的积极性。今后，国家将每年组织考评组对各省区项目年度实施情况进行考核评估，考评结果与下年计划安排进行挂钩。

4．3 要进一步规范和加强项目管理

一是程序要到位。各省要按照有关建设管理办法的要求，扎实推行项目责任主体负责制、工程合同制、建设监理制、资金报账制、群众投劳承诺制、工程建设公示制和建后管护责任制等制度，严格按项目建设管理程序开展工作。二是设计要到位。要强化前期工作质量和深度，图斑勾绘务必要进行实地勘测。三是督查要到位。要建立随机、分级督查机制，流域机构和各省区水利水保部门要加强检查指导。四是基础工作要到位。加强监测工作，做好项目效益监测，并规范档案管理和信息报送工作。