杜 娟

吉林省舒兰市城乡规划设计室，吉林 舒兰 132600

县级中心城控制性详细规划初探

杜 娟

吉林省舒兰市城乡规划设计室，吉林 舒兰 132600

控制性详细规划（简称：控规）发挥着向上落实城市总体规划和专项规划，向下引导和控制项目建设的重要作用。因此本文着眼于县级中心城区控规的编制，通过全面分析我国城市化、城镇化的发展所面临的新形势、新要求，明确了城市规划的新责任和新任务，并就当前我国城市规划编制和管理过程中，尤其是县级城市规划建设中存在的问题和不足提出了作者的看法和认识，最后提出了相关建议。

县级市；控制性详细规划；城镇化

1 城镇化建设面临的新形势及新要求

1.1 城市化、城镇化的进程日益加快

我国正处在“十二五”国民经济社会发展纲要实施的新形势下，对全面推进城市化、城镇化提出了新的发展目标与任务；特别是继续推进和全面深化改革开放、市场经济新体制不断自我完善，更加促进了城市化、城镇化建设新发展。随之而来的是城市及县级中心城区人口日益增多，城镇用地需求不断扩大，城镇体系不断健全与完善。

1.2 经济发展推动城镇化建设

市场经济多元化并存与发展，直接成为城市化建设及城镇化建设和发展的新动力。个体经济的发展、城乡企业的发展、合资企业的发展，推动了城市建设格局的变化和新的调整，这也促使多元化经济体制与城市化建设进一步完善；随着招商引资项目的不断引进，新城区、特别是开发区建设开辟了新的城市用地发展新途径和空间，随之将产生新的经济效益和社会效益；城市化进程的不断加快，提供了更多的就业岗位，吸引了农村劳动力大量进入城市与城镇，这将有力保证城市发展对劳动力的需求。特别是城市土地有偿使用及房地产大量开发，极大的推动了城市住宅、市政及公共设施的建设步伐和速度，城市规划编制体系的完善，发挥控规对建设的引导就显得更为重要。

1.3 城市建设快速发展的需要

城市管理体制改革带来了各种新变化与新转变。即:城市用地管理的转变和城市开发改建方式的转变，使城市建设、县级中心城镇建设、按照城市规划有序的进行，必将日益凸现良好的经济效益和社会效益。同时，在一些地方和一些城市由于片面追求经济效益和高利润，导致城市建设容积率、建筑高度、建筑密度、人口密度等诸方面的人为失控，直接损害了社会的整体利益。这就要求，必须制定有效的引导和控制管理城市开发建设规划，其中包括详细建设要素控制，达到保证经济效益、社会效益和环境效益的高度统一。科学、合理的城市规划是引导城市协调发展的关键，对此，必须进一步完善城市管理法规体系，健全城市规划的法制化体制。

2 县级中心城区建设现状与传统规划实施存在的问题

2.1 规划依据缺陷与市场经济要求的矛盾

一些地方的总体规划修编工作跟不上城市发展与市场经济发展的需求，传统规划直接阻碍了城镇化建设的全面实施，必然造成规划依据不足。城市中的规划是对城市总体布局的考量，不可能对每一个地块，提出比较详细明确的规划要求，详细规划设计如果对规划范围内外的现状、环境、发展功能、建设配套等一系列问题的整体综合研究不够，就容易脱离总体规划、脱离实际，甚至缺乏地方特点和城市建设特色，其结果还会造成建设性的破坏，这是十分可怕的。

在市场经济条件下，无论是城市建设、中心城建设还是村镇建设的不确定因素，往往是不可预期的。在这种情况下，也不可能按照一个固定的模式进行规划，尤其是在建设计划、任务、投资等均未落实的情况下，编制的详细规划就很容易出现脱离实际，甚至出现灵活性差的后果。对此，这种传统的详细规划将远不能适应城市建设和村镇化建设发展的需要，这就要求我们规划立法部门、规划主管部门、规划设计部门，在实践中认真探索加以解决。

2.2 城市体制改革的新变化与规划管理的可操作性缺失

随着城市体制改革的不断深入，给城市建设带来许多新的变化，主要反映在城市用地管理上新的转变，将过去无计划拨用地调整为有计划用地，零星分散拨地变为成片拨地，无偿使用土地变为有偿使用土地，单纯行政行为管理变为行政、经济、法律并用的手段。这就要求，在拨地开发前提出明确而详细的规划要求和控制指标。由于城市开发改建方式的转变，过去零星建设的“见缝插针”，直接影响城市布局的合理有序和城市风貌的完整性，造成市政公用设施建设的不配套、不完善、环境质量差等问题。当前，急需要求制定出有效的引导和控制管理城市开发建设的规划等。

在规划编制、设计与规划管理实施中，监管城市规划的意图要通过规划管理来实现，但由于总体规划过于原则化，详细规划又缺乏灵活性和弹性，在执行规划管理的过程中，势必出现规划的可操作性不够，受人为的因素影响较大，甚至因为追求单纯的经济利益而放弃了规划的基本原则，使城市建设受到不可估量的损失，这些应引起人们的思考与解决。

2.3 城镇化建设中控制性详细规划存在的问题急待引起关注

就县级中心城区控制性详细规划总体而言，主要问题是：总体规划与控制性详细规划缺乏科学的衔接，总规的原则性与详规的灵活性缺乏合理的弹性。一是在控制性详细规划的制定与执行和修改，缺乏法制化程序，缺乏法制力保证，甚至缺乏公开和公众参与的程序，在实际工作中容易受到各方面不同干扰，同时又缺少有效的评判标准和相应的监督机制，对市场的公平性产生负面影响。同时在规划编制程序上，控制性详细规划延续了规划体系内部化操作方式，并且由于编制周期缩短而更加强化，便加深了规划与公众之间的本已存在的隔阂。二是控制性详细规划的编制与执行本应为政府行为，代表全民利益，但在实施过程中，一些地方的行政主管部门将控制性详细规划的编制由开发商委托、控制和决定，成为为局部或直接为某单位或为某个人服务的工具。三是在规划实施上控制性详细规划放弃整体控制而取地块控制，无暇顾及建设策略而追求“全覆盖”，妥协与市场选择的无序性和随意性。四是在编制内容上，控制性详细规划存在过分追求可“操作性”，这样只能满足开发建设的基本功能而对城市建设的地方特点、城市特色、城市美学和人的行为环境涉及甚少，其结果就会造成城市景观混乱与城市特色的消失，长此下去，城市建设就没有新的生机和活力。

3 控制性详细规划今后发展建议

3.1 突出控规的法定作用

鉴于目前我国控制性详细规划属于规划部门编制的技术文件，其审批也是由各级人民政府进行，尚达不到法律条文的地位。这样，在管理中就不可避免的迫于压力而进行不断调整。一方面要完善城市规划管理技术规定，通过法定程序加以明确和肯定，有国家强制力保证法规作总体控制。另一方面在控制规划的基础上制定法定图则，它也是通过立法产生的法律成果。

3.2 培养一支高素质的规划管理队伍

这是规划、建设与管理工作中的重中之重。这就需要一方面从中央部委到地方各级主管部门，要有计划、定期培训，从省级到乡镇各级地方主管领导干部及其相关部门管理人员，应学习掌握国家和地方相关法律法规，每年进行一次考试，合格后方能在工作岗位上任职。另一方面由各级主管部门指定相关院校和培训机构，每年定期分批对各级规划设计及其管理人员进行培训、定期考试，一律实行持证上岗。

3.3 完善公众参与制度

公众包括各种利益团体、专业团体、社会团体、社区和广大市民，不仅控制性详细规划的实施过程要引入公众参与，其编制过程也应反映公众的意愿和要求，方能达到预期的目的和效果，使控制性详细规划做到更加公开、公平、公正。

3.4 增强规划的科学性、合理性和可操作性

有必要在控制性详细规划编制阶段，加强技术分析，这也有助于市政府建立可持续发展的调控机制。与控制性详细规划密切有关的规划管理技术规定，土地使用强度控制，控制性详细规划的技术经济分析等问题，都是规划相关人员必须了解和可能遇到的重要问题。同时还需要进一步研究，控制性详细规划的内容深度问题。然而，对不同规模、不同特点的城市，以及同一城市内，不同区域的控制性详细规划应采取不同深度、做法和要求，采取不同方式进行调控，以扩大控制性详细规划的覆盖面，以适应市场对建设用地的需要。

[1]城市规划资料集（第4分册、控制性详细规划.

[2]中国建筑工业出版社（2002）第067182号.

10.3969/j.issn.1001-8972.2012.20.100