2011年12月中旬，中央经济工作会议在提出2012年主要任务时强调，要加强重点节能工程建设，大力发展循环经济和环保产业，加快低碳技术研发应用。2011年12月29日，国家发展和改革委员会公布了《“十二五”资源综合利用指导意见》和《大宗固体废物综合利用实施方案》，为了了解“十二五”时期发展循环经济和资源利用的相关情况，本刊对国家发改委副主任解振华进行了专访。

主持人：在新年来临之际，国家发改委相继公布了《“十二五”资源综合利用指导意见》和《大宗固体废物综合利用实施方案》，请问这两项政策出台有什么特殊的背景和意义？

解振华：早在1985年国家就把资源综合利用作为一项重大经济技术政策和长远战略方针，1996年《国务院批准国家经贸委、财政部、国家税务总局关于进一步开展资源综合利用的意见》（国发［1996］36号）发布后，明确了共伴生矿产综合利用、生产过程中产生的三废和余热余压回收和合理利用、社会生产和消费过程中产生的各种废旧物资回收和再生利用等三大重点领域，各项工作稳步推进。特别是“十一五”期间，面对日益严峻的资源环境约束，国家发展改革委会同有关部门，紧紧围绕实现“十一五”节能减排目标，以循环经济理念为指导，不断加大推进力度，资源综合利用规模日益扩大，技术装备水平不断提升，政策措施逐步完善，实现了经济效益、社会效益和环境效益的有机统一。

开展资源综合利用是国民经济和社会发展中一项长远的战略方针，对于贯彻落实节约资源和保护环境基本国策，缓解工业化和城镇化进程中日趋强化的资源环境约束，提高资源利用效率，加快经济发展方式转变，增强可持续发展能力都具有重要意义。资源综合利用是解决可持续发展道路中合理利用资源和减轻环境污染两个核心问题的有效途径，既有利于缓解资源匮乏和短缺问题，又有利于减少废物排放。资源综合利用产业作为发展循环经济的重要载体和有效支撑，是战略性新兴产业的重要组成部分，具有广阔的发展前景。

随着我国工业化、城镇化进程的加快，对各类资源的需求越来越大，随之产生的各类生产、生活类废弃物也将快速增加，资源综合利用的压力不断加大，迫切需要对全国的资源综合利用工作进行统筹规划和全面指导，加大推进力度。因此，根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》关于“提高资源综合利用水平”的总体要求，在全面总结“十一五”资源综合利用工作的基础上，国家发展改革委组织有关方面研究制定了《“十二五”资源综合利用指导意见》和《大宗固体废物综合利用实施方案》。

主持人：我们知道，资源综合利用是发展循环经济的重要组成。“十二五”期间我国资源综合利用的原则、重点体现在哪些方面？

解振华：“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，也是深化改革开放、加快经济发展方式转变的攻坚时期。资源综合利用是推动节能减排，建设资源节约型、环境友好型社会的有力抓手，要全面贯彻落实国家有关战略部署和“十二五”规划目标，体现时代精神和要求。因此，两个文件强调，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观；坚持宏观指导与市场机制相结合，发挥市场配置资源的基础性作用；加快技术创新和制度创新，加强能力建设；因地制宜支持一批重点工程实施，培育示范基地和骨干企业，大力发展综合利用产业。

根据《“十二五”资源综合利用指导意见》，“十二五”期间资源综合利用的主要目标分为定量指标和定性目标两部分。其中，在合理分析现状和发展趋势、科学看待国际差距和国内需求的基础上，提出了矿产资源综合开发利用、产业废物综合利用和再生资源回收利用三大领域的9项具体定量指标：到2015年，矿产资源总回收率与共伴生矿产综合利用率提高到40％和45％；大宗固体废物综合利用率达到50％，其中工业固体废物综合利用率达到72％，农作物秸秆综合利用率力争超过80％；主要再生资源回收利用率提高到70％，其中再生铜、铝、铅占当年总产量的比例分别达到40％，30％和70％。

在大宗固体废物综合利用方面，发展改革委选择七类大宗固体废物编制了《大宗固体废物综合利用实施方案》，统筹推动资源综合利用，包括尾矿、煤矸石、粉煤灰、工业副产石膏、冶炼渣、建筑废物、农作物秸秆等。这些固体废物产生量大、资源化利用潜力高、对环境影响广泛，将对推动循环经济发展，促进节能减排，加快构建可持续的生产方式产生重要的推动作用，形成稳定的废物利用和资源再生能力，带动资源综合利用水平的全面提升。

《大宗固体废物综合利用实施方案》主要内容包括：建设一批尾矿提取有价元素和整体开发利用示范基地，新增3 000万t的年利废能力，尾矿综合利用率提高到20％；建设一批煤矸石生产化工产品和新型建材示范基地、煤矸石井下充填示范项目，新增9 000万t的年利废能力，煤矸石综合利用率提高到75％。

中国还将建设一批粉煤灰高附加值、大掺量综合利用基地，扶持一批专业化利用骨干企业；建设一批冶炼渣提取有价元素联产新型建材示范基地、钢渣预处理和“零排放”以及赤泥综合利用示范项目；建设若干百万吨以上的建筑废物生产再生骨料及资源化产品示范基地和装备制造示范项目，大中城市建筑废物综合利用率提高到50％。

另外，我国将在13个粮食主产省建设千个年利用万吨以上的秸秆循环农业生态工程和一批秸秆固化成型、气化、木塑、板材、清洁制浆示范项目，新增6 000万t的年利用能力，秸秆综合利用率提高到80％。

在开展资源综合利用时，要坚持宏观调控与市场机制相结合，发挥市场配置资源的基础性作用，完善政策体系，建立有利于促进资源综合利用的长效机制；坚持技术创新与高效利用相结合，强化科技创新能力建设，重点研发共性关键技术，推动资源综合利用规模化、清洁化、专业化发展；坚持因地制宜与重点推进相结合，根据资源禀赋和产业构成特点，培育综合利用示范基地和骨干企业，形成资源综合利用产业集群。

主持人：“十二五”期间，国家将对资源综合利用行业给予哪些政策支持？

解振华：为保障目标实现，“十二五”期间，资源综合利用各项目标的实现，国家发展改革委将继续会同有关部门加强宏观指导，从政策、资金、技术、管理等方面多管齐下、多措并举，推动方案的顺利实施。

（一）强化宏观引导和政策扶持。建立和完善鼓励资源综合利用的投资、价格、财税、信贷、政府采购等激励措施，强化资源综合利用认定管理，落实资源综合利用优惠政策，进一步调动企业综合利用资源的积极性，各级政府要优先采购符合相关要求的综合利用产品，为企业融资拓宽途径，有条件的地区设立资源综合利用专项资金。推进资源税改革，加大自然资源的开发成本，研究对产生量大、难处理的固体废物开征环境税，推动建立资源综合利用的倒逼机制。国家发展改革委将继续会同有关部门发挥并完善资源综合利用工作机制作用，分工负责，形成合力，引导资金、政策、人才、技术等资源向综合利用薄弱地区倾斜，推动资源综合利用工作全面、协调发展。

（二）加强资源综合利用制度建设。以《循环经济促进法》为核心，逐步建立完善资源综合利用法律法规体系，修订和发布粉煤灰、煤矸石等重点产业废物综合利用管理办法，制定和完善再生资源回收管理的相关规定；推行生产者责任延伸制，落实《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，适时调整《废弃电器电子产品处理目录》范围。推行资源综合利用认定企业管理信息化，逐步建立起资源综合利用数据收集、整理和统计体系，构建废物排放、贮存及综合利用数据统计平台，为宏观调控和制定政策提供科学决策依据。加快推进标准化进程，逐步建立完善矿产资源、产业废物和再生资源综合利用标准体系，重点加强技术标准和管理标准的制修订工作，建立涵盖产生、堆存、检测、原料、生产、使用、产品及应用等多领域的各类标准体系，强化标准宣贯、执行和监督。

（三）实施资源综合利用重点工程。实施资源综合利用“双百”工程，建设共伴生矿产及尾矿、煤矸石、粉煤灰、工业副产石膏、冶炼渣、建筑垃圾、农作物秸秆、废旧轮胎、包装废弃物、废旧纺织品综合利用等10大领域示范重点工程，增强技术支撑能力，加快构建服务体系，建设示范项目，鼓励产业集聚，培育百个示范基地和百家骨干企业。继续推进共伴生矿产及尾矿资源综合利用示范基地建设；加快培育一批产业废物高附加值综合利用示范基地；开展废旧纺织品、废旧轮胎、包装废弃物等再生资源综合利用试点示范，建设一批废旧商品回收体系示范城市。在煤炭、电力、石油石化、钢铁、有色、化工、建材、轻工等行业中选取利用量大、产值高、技术装备先进、引领示范作用突出的资源综合利用骨干企业，予以重点扶持和培育。

（四）加快技术装备创新和成果转化。加快资源综合利用前沿技术的研发与集成，推动科技成果转化为现实生产力，提高资源综合利用技术装备标准化、系列化、成套化和国产化水平。适时修订完善《中国资源综合利用技术政策大纲》，发布和实施《废物资源化科技工程“十二五”专项规划》，引导关键、共性重点综合利用技术的开发，推进高新技术产业示范，推广应用成熟、先进适用的技术与工艺，淘汰落后的生产工艺和装备。加强资源综合利用领域的国际合作，引进国外先进技术，并组织消化吸收和再创新。

（五）营造全社会参与的良好氛围。资源综合利用是一项涉及多个领域、多个行业、多个环节的综合性系统工程。“十二五”期间，要大力倡导文明、节约、绿色、低碳理念，充分发挥各相关行业协会、中介机构作用，通过各种渠道开展政策宣贯、人才培训和技术推广，提高资源节约和环境保护意识，鼓励使用资源综合利用产品，减少一次性用品生产和消费，限制商品过度包装，推广可持续的生产方式和绿色生活模式，营造全社会共同参与的良好氛围。

主持人：在过去的5年中，我国资源综合利用开展了哪些工作？取得了什么样的成绩？

解振华：“十一五”期间，资源综合利用推进力度不断增强，利用规模日益扩大，技术装备水平不断提升，政策措施逐步完善，实现了经济效益、社会效益和环境效益的有机统一，资源综合利用取得了积极进展。

（一）利用规模不断扩大。全国共伴生金属矿产约70％的品种得到了综合开发，矿产资源总回收率和共伴生矿产综合利用率分别提高到35％和40％，煤层伴生的油母页岩、高岭土等矿产进入大规模利用阶段。工业固体废物综合利用率达69％，超额完成规划目标9个百分点。累计利用粉煤灰超过10亿t，煤矸石约11亿t，冶炼渣约5亿t，回收利用废钢铁、废有色金属、废纸、废塑料等再生资源9亿t，农作物秸秆综合利用率超过70％，年利用量达5 亿t。

（二）利用水平明显提升。钒钛资源、镍矿伴生资源实现综合开发，稀土等元素得到高效利用，高铝粉煤灰提取氧化铝技术研发成功并逐步产业化，废旧家电的全密闭快速拆解和高效率物料分离等资源化利用技术装备实现国产化，废旧纺织品再生利用技术中试成功。年产5 000万m2全脱硫石膏大型纸面石膏板生产线投产，利用煤矸石、煤泥混烧发电的大型机组装备投入运行，全煤矸石烧结砖技术装备达到国际先进水平。

（三）法规政策日趋完善。《循环经济促进法》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》、《再生资源回收管理办法》等法律法规规章陆续颁布实施。国家发展改革委、国土资源部、财政部等部门发布了《中国资源综合利用技术政策大纲》、《矿产资源节约与综合利用鼓励、限制和淘汰技术目录》、《资源综合利用企业所得税优惠目录（2008年版）》、《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》、《新型墙体材料专项基金征收使用管理办法》等政策措施，初步形成了资源综合利用的法规政策体系。

（四）综合效益日益显现。资源综合利用已经成为煤炭、电力、钢铁、建材等资源型行业调整结构、改善环境、创造就业机会的重要途径。2010年，全国煤矸石、煤泥发电装机容量达2 100万kW，相当于减少原煤开采4 000万t，综合利用发电企业达400多家，带动就业人数近10万人；从钢渣中提取出约650万t废钢铁，相当于减少铁矿石开采近2 800万t；通过综合利用各类固体废物累计减少堆存占地约1万hm2；资源综合利用产业年产值超过1万亿元，就业人数超过2 000万人。

虽然“十一五”期间资源综合利用取得了积极成效，但与加快转变经济发展方式，建设资源节约型、环境友好型社会的要求还有很大差距，存在的问题仍较为突出。一是发展不平衡，资源综合利用往往受到区域经济实力、资源禀赋差异等因素的制约；二是综合利用企业普遍小而散，缺乏具有市场竞争力的大型骨干企业；三是综合利用产品技术含量和应用水平不高，部分共性关键技术亟待突破；四是支撑体系急需完善，资源综合利用管理、培训、标准、信息、技术推广和服务等能力建设有待加强，回收体系亟待规范和完善；五是激励政策有待进一步加强和落实，现有资源综合利用鼓励和扶持政策有待完善。