李天科

(静宁县水土保持局，甘肃静宁743400)

静宁县位于甘肃省中部、六盘山以西，土地总面积2 193 km2，其中水土流失面积1 799 km2，耕地面积中山旱地占到93%，年均降水量仅383 mm，是典型的雨养型农业县。自然条件严酷、基础设施滞后、生态环境脆弱是静宁县的基本县情，也是制约经济发展的最大障碍。为了防治水土流失、帮助农民增收，静宁县委、县政府选择了具有一定梯田建设基础、乡(镇)政府重视、群众积极性高、坡耕地资源丰富、适宜发展产业的威戎、甘沟2个乡(镇)的贾马、梁马、李沟及张著等4个行政村为2010年坡耕地水土流失综合治理试点项目区。

在试点项目区建设中，静宁县从水土资源可持续利用支撑经济社会可持续发展的角度出发，在模式、理念、机制、制度、管理、科技创新的探索和实践中不断完善和发展，做到参与、公开、公正、透明，创新了工作机制;在总结治理经验的同时，更进一步探索了水土流失综合治理的机制体制、治理模式和发展管理机制，提出了怎么干、谁来组织干，在运作的过程中如何管好用好资金，如何取得最佳效果，并对梯田、村社道路及整合项目的后续管理机制作了有益探索。

1 项目区概况

项目区位于静宁县中部，属威戎、甘沟2个乡镇，涉及贾马、张著2条小流域，总面积28.48 km2，其中水土流失面积26.9 km2;农业人口0.68万人，农业劳动力0.31万个，贫困人口815人，农民年人均纯收入1 064元;海拔1 600—1 906 m，年均气温7.6℃，＞10℃活动积温2 539.8℃，平均侵蚀模数7 500 t/(km2·a)，年侵蚀量21.36万t。项目区紧靠静庄公路，具有区位优势，光照充足，适宜梯田建设和发展山地果园。

在上级业务部门的大力支持和县委、县政府的正确领导下，经过广大干部群众的共同努力，项目区水土保持工作取得了显著成效。截至2010年年底，共治理水土流失面积1 527.79 hm2，治理程度56.8%，其中建设梯田1 333.33 hm2，配套田间道路115 km，营造水保林66.46 hm2，栽植经济林果128 hm2，建设水窖20眼、塘坝4座。

2 项目区建设成效

(1)改变了生产条件，夯实了发展基础。项目区共新修梯田1 333.33 hm2，稳产高产基本农田达到1 838.83 hm2，人均基本农田由治理前的0.05 hm2提高到0.27 hm2，基本实现了农田梯田化，同时配套修建了田间道路，改善了生产条件，减轻了劳动强度，提高了劳动生产率。

(2)增加了产出效益，农民收入稳定增长。创新治理模式，调整土地利用结构，果、粮、经协调发展，提高了农业生产的综合效益。治理后，每公顷梯田比坡耕地年增产粮食500 kg，粮食产量由治理前的1 500 kg/hm2提高到2 250 kg/hm2，年人均纯收入提高到1 466元，还拉动了消费需求，使中高档家用电器和农用器械进入寻常百姓家。

(3)普及实用技术，提升了自我发展能力。项目的实施为农民创造了良好的条件，更重要的是促进了农业实用技术的普及，例如农业耕作、果树栽培等实用技术在项目区得到普遍推广使用，农民接受新技术的能力也明显增强。

(4)群众的观念得到明显转变。在项目建设中充分尊重群众意愿，实行农户参与制，增加了透明度，充分体现了群众的知情权、规划权、建设权、监督权和管理权。通过“一事一议”和农户参与，群众明白了梯田建设自己是受益主体，参与的积极性空前高涨，大大提高了项目建设的进度与质量，也使生态环境明显改善，实现了“夯实基础建设，保障粮食安全，构筑生态防线”的目标。

3 综合治理思路

(1)创新机制，强化责任抓落实。项目启动后，县政府把梯田建设及产业落实情况作为考核各乡镇、主管部门工作实绩和各级干部工作能力的重要依据，列入全县经济管理目标责任考核，逐级签订责任书，严格考核;推行县级领导联乡抓点、乡镇领导包村包点、部门抓点包项目、村干部包劳力、技术人员包技术指导的责任制，做到以组织领导到位、资金投入到位、群众投劳到位为重点的“三到位”，采取集中领导、集中机械、集中劳力、集中时间、集中连片进行建设，层层抓落实、求发展、促提高;把早规划、早宣传、早启动作为抓好项目建设的基础性工作，广泛宣传，深入发动，采用“一事一议”民主决策办法，由技术员、乡村干部、村民共同参与、集体讨论，由村民定规模、分任务，使梯田建设和产业规划与群众的耕作计划相衔接，充分调动和保护了广大群众投工投劳开展梯田建设和实施产业调整的积极性与自觉性。

(2)创新思路，统筹安排抓规划。在建设规模上坚持宜大则大、宜小则小，打破地界，跨乡联村，统一规划，实行整流域治理，建立了以梯促农、整体推进的工作格局，推动了梯田产业化程度的进一步提高。在建设中做到“二有”、“五定”，即有规划图表、有施工图，定任务、定人员、定片区、定道路、定田块，及时发放《梯田建设通知书》，告知群众地块位置、面积、施工时间，便于他们做好作物倒茬安排。在规划工作的组织上实行“领导、技术人员、农民群众”结合，在治理措施上采取农业耕作措施、工程措施、林草措施结合和山水田林路村“六位一体”。针对不断出现的新情况、新问题，由县上领导与技术人员走访农户，开展座谈，采取以奖代补等措施，让群众主动投工投劳参与工程建设，达到了政府引导和群众意愿的有机结合，创新了水土保持治理工作机制。在充分征求群众意见和意愿的基础上，立足“三个面向”，即面向领导、面向乡村干部、面向群众进行宣传动员，并将项目宣传、技术培训、实施等融为一体，严格落实管理责任，确保治理一片、成功一片、见效一片。

(3)综合治理，整合资源求效益。本着“统筹安排、配套使用、渠道不乱、职能不变，各负其责、各记其功，优势互补、形成合力”的整体思路和“各炒一道菜、共坐一桌席”的拼盘开发机制及“共乘一辆车、各坐各的位”的资金管理使用原则，创新整合模式，拓宽融资渠道，优化投入方式，充分利用项目区内外部资源，合理运用人力、物力和财力，保证项目效益的发挥，实现小流域的综合发展。由水保搭台、政府导演、各部门唱戏，各投其资、各负其责，共整合农办、林业、交通、水务、科技等部门的9大项目，完成投资682.6万元;共实施“三荒”造林467 hm2，种植行道树2.2万株，治理边沟3 000 m，建成果园667 hm2，修建塘坝4座，配套水窖200眼，改造危旧房120户，硬化梁马至李沟村的道路10 km，结合旧村改造，修建排水渠4 500 m，技术培训1 450人次。

(4)创新模式，规模治理促发展。本着改土治水、夯实基础、综合开发、富裕农民的原则，坚持山水田林路村综合治理，让农民持续稳定增收。在科学规划论证的基础上，依托梯田资源优势，在项目区种植全膜小麦210 hm2、双垄沟播地膜玉米267 hm2，栽植苹果666.7 hm2，形成了“山顶沙棘戴帽、山间梯田缠腰、沟台果树锁边、沟底塘坝穿靴、区域道路成网、农业科技进田间”的建设模式和“田成方、路成网、林成荫”的全方位综合治理模式。坡改梯为产业结构的调整创造了条件，有力带动了项目区以特色产业为主的产业发展，走出了“梯田+果园”、“梯田+旱作农业技术”、“梯田+塘坝”、“梯田+水窖”的农业发展路子。

(5)创新理念，培肥地力抓技术。为进一步夯实梯田作为发展高效旱作农业的载体，在水土保持治理理念上有了新的认识。首先是在“精”字上做文章，把打造精品、培育典型作为水土保持工作的新起点;其次是把梯田建设与科技培肥、机械化耕作作为梯田产业农技推广的一项重要工作来抓，大力推广土壤培肥技术，把改良土壤、培肥地力作为提高梯田生产水平的有效措施，通过推广增施有机肥、配方施肥提高新修梯田的土壤肥力;再次是大力推广旱作农业，坚持引进与改良相结合，加快农业技术的推广普及步伐，使梯田成为引领旱作农业增效和农民增收的“助推器”。

(6)强化管理，规范运作抓报账。根据国家有关财务管理规定，强化项目资金管理，严格按照规章制度办事，县项目办设立了专用账户，配备有专人进行财务管理与会计核算，实行先干后补、验收付款、报账管理的办法，并且严格补助标准，争取把有限的项目投资发挥更大的效益。一是在资金支付方式上采用报账制，报账时以监测、监理验收资料为依据，按监测达标、监理合格、治理户认定、县级审查报账的程序加以管理;二是建立健全财务审计制度，定期不定期地由同级和上级审计部门对项目资金的使用情况进行审计，并提出审计报告，发现问题及时纠正，确保了项目资金的合理、安全使用。

4 可持续发展管理机制

按照项目管理要求，为确保梯田与经果林、村社道路与道路绿化、田间道路及配套设施长期持续发挥效益，减少水土流失，改善生态环境，为群众生产生活提供方便，通过召开村民大会，与受益农户讨论，决定成立村民管理小组负责项目后续管理，并在可持续发展管理机制上达成以下共识:

(1)梯田、经果林。①梯田属私有项目，农户是直接受益者，也是主要管理责任人。梯田的埂坎滑塌、田面塌陷，由受益农户负责自行修复。②按照种植结构调整、产业开发的要求，由村委会负责与相关涉农部门协调联系，通过培训骨干技术人员、实地示范、讲解演示、发放技术指导手册、研讨交流等形式对群众进行梯田培肥、灌溉、地膜覆盖、种植结构调整等方面的技术培训。③对于家庭无劳力的特困户及残疾弱智等弱势群体，由村委会义务负责帮助进行梯田维修，教授科学种田技术等。④在运行办法上，梯田的管护主体是受益农户，由农户负责梯田的种植、维修以及新技术的推广应用等。

(2)村社道路与道路绿化、田间道路及配套设施。①村社道路与道路绿化、田间道路及配套设施的管护主体是村委会，因此应在建成并验收合格后，移交村委会负责管理、养护、维修。②村社所有受益农户都有养护维修村社道路与道路绿化、田间道路及配套设施的义务，发现破坏现象应及时制止并协助村委会对破坏者进行处罚。③村民每人每年出资2元，由管理小组统一收取，建立专用账户，用于村社道路等的保养维修，资金使用定期公示、透明公开。农户承包地附近的田间道路由农户自己管理、自行维修，一般在雨后维修一次，平时20 d维修一次。④村委会负责牵头，以联户管理为管理机制，实行受益农户划片包段管护。⑤村社道路与道路绿化、田间道路及配套设施如发生较小的损坏，由划片承包管护人负责及时维修;如发生较大的冲毁塌陷事故，所有受益农户均要义务投工维修。⑥村管护小组应对管护工作负责，指导受益农户定期维修，保证道路畅通。⑦由村委会负责督促指导承包管护人落实管护措施，随时检查维护状况。

5 结语

试点工程的实施不仅促进了项目区产业结构合理化调整及农村经济发展，而且展示出了水土保持部门与相关部门项目及资金整合的优势，形成了新型水土保持的示范基地和样板工程。使各部门之间资源优势互补，实行一次规划、分年实施，各负其责、各投其资、各记其功的治理机制，有效解决了涉农部门项目内容单一的问题，实现了指导思想和理念的相互渗透，达到了互通有无、优势互补的效果。同时，实现了“四个创新”:一是模式创新，即由过去单一措施治理转变为综合治理，形成了“梯田+果园+科技=增收”的发展模式，培育富民增收的支柱产业，构建农民增收的长效机制;二是理念创新，即由“解决吃饭问题”转向“以人为本，协调发展”;三是机制创新，即由以往的水保技术人员规划、实施转变为相关部门技术人员、村民共同参与的综合性规划与实施，参与主体由独家走向多元;四是管理创新，即整合项目、技术、资金，实现了由“自我运作”向“整体运作”的转变，真正形成了上下“一盘棋”的格局，真正破解了制约发展的难题。