汤瑞光，葛彦军

（淮委沂沭泗水利管理局骆马湖水利管理局，223800,宿迁）

沂沭泗地区江苏境内水系复杂，蕴藏着丰富、优质的黄砂资源，是沂沭泗及其周边地区建筑材料的主要供应地。近年针对采砂管理任务日益繁重的局面，淮委沂沭泗水利管理局骆马湖水利管理局（以下简称骆马湖局）以科学发展观为指导，以防洪保安和服务地方发展为中心，不断完善流域与区域联合管理的采砂管理机制。通过近10年的不断实践与探索,形成了“以流域管理机构牵头，地方人民政府主导，其他相关部门协同配合”的流域性河湖采砂管理新格局。

一、在实践中不断推进的联合管理机制

联合管理实践之一：新沂市沭河采砂联合监管。1996年6月，针对沭河上游乱采、滥采严重局面，新沂市人民政府发布通告将沭河省界至塔山闸段列为禁采河段；2001年12月，徐州市人民政府发布通告将沭河全线列为禁采河道。2002年8月，水利部淮河水利委员会针对沭河非法采砂的严重局面，召集江苏省水利厅、徐州市人民政府、沂沭泗水利管理局、骆马湖水利管理局、新沂市人民政府及有关部门，在新沂市组织召开沭河采砂管理会议，研究落实禁采措施。经过一段时间的严格禁采并取得明显成效后，新沂市人民政府于2003年12月决定在保证防洪安全的前提下，会同流域管理机构等单位共同制定沭河采砂应急规划，决定在沭河塔山闸以下河段划定10个塘口进行规范开采；同时成立沭河黄砂规范管理领导小组和联合监管队伍。通过长期不懈地坚持，沭河采砂管理基本步入规范化管理道路。这种由堵到疏的采砂管理形式，是流域管理机构与地方人民政府联合管理的初探，初步建立了协商共识、责任共担、利益共享、联合管理、信息互通的采砂管理新秩序。

联合管理实践之二：宿豫区骆马湖采砂联合监管。鉴于湖区黄砂采点分散、不易管理等情况，骆马湖局自2001年9月实行集中整治以后，积极探索实行政府调控的国有公司统一管理的采砂管理模式。2003年12月，骆马湖局下属的宿迁水利枢纽管理局和国营公司宿迁市砂矿签订了《骆马湖（宿豫区境内）采砂管理会议纪要》，约定了规范化开采黄砂的相关事宜：湖区采砂实行许可制度，但只对黄砂公司一家发证，湖内采砂活动由黄砂公司统一实行组织管理，流域管理机构负责日常巡查和监督。2004年4月，宿豫区人民政府出台《骆马湖黄砂开采管理实施暂行办法》，对骆马湖黄砂资源的开采经营实行统一规划、统一开采、统一销售、统一票据和统一结算的“五统一”管理机制。这种管理模式，不仅便捷管理，防止税费流失，而且又能依靠国营黄砂公司的有效管理排斥和挤压非法采砂的涉入。

联合管理实践之三：邳州市中运河采砂联合监管。2001年12月，徐州市人民政府发布通告，规定中运河为禁止采砂河道。多年来，按照通告要求，骆马湖局加大宣传力度，多次组织打击非法采砂行动，但一直难以从根本上解决问题，采砂秩序多次陷入“乱了治、治后又乱”的恶性循环。针对非法采砂屡禁不止的问题，自2006年6月起，骆马湖局针对河道实际情况，大胆提出按照禁放结合的思路稳步推进中运河采砂管理规范化建设。经过长期的采砂整治清理和各方面的协调，2009年3月，沂沭泗水利管理局批复了骆马湖局编制的《中运河（徐州段）采砂近期实施方案》。2009年4月，徐州市人民政府发布公告，将中运河房亭河至入骆马湖湖口段列为可采区。2009年5，邳州市人民政府制定出台了 《邳州市河道采砂联合执法规范管理实施办法》。该办法规定：实行统一管理、统一征收、统一票据、统一稽查，实行一船一票、一车一票的采砂管理规范化模式。对中运河河道采砂实行统一管理后，使该禁采的河段，通过持续不断的打击坚决禁止住；该放的河段通过许可发证、收费等方式实行规范开采。目前，中运河通过整治，基本实现了上游全面禁采，下游规范有序开采的目标。

二、联合管理机制推进中出现的新问题

骆马湖局开展采砂管理工作以来，河湖采砂从曾经的混乱无序到如今的逐步规范有序，采砂管理从高压严打到寻求源头管理的标本兼治，从流域与区域当初的“一事一议”到建立长效的合作机制，这一切，都归功于不断推进的流域性河湖采砂联合管理机制。但是，这种联合管理机制目前还不是十分完善，仍然存在着以下几个方面急需解决的问题。

1.联合管理机制的政府行政首长负责制不明确

长江河道采砂管理最重要的成功经验就是明确了各级人民政府行政首长的具体责任，把河道采砂管理工作的全过程，包括河道采砂许可证的审批发放、可采区和可采期采砂活动的监督管理、禁采区和禁采期打击非法采砂等工作内容全部纳入地方行政首长负责制，像抓防汛工作一样，一级抓一级，层层分解任务，层层落实责任。而目前骆马湖局推行的联合管理机制在此方面基本还是空白，与统一领导、分工协作、分合有度、环环相扣、责任明确、综合治理的工作机制要求相比还有较大差距。

2.联合管理机制的责任落实和责任追究体系不明确

联合监管机构虽抽调了相关部门的执法人员参与现场监管，并明确了各单位的职责，但具体的责任落实体系尚未建立起来。因管理涉及多部门，造成内部管理综合协调难度较大；再加上部分单位受利益驱动或成本投入影响，在某些问题上虽能达成一致意见，但很难具体落实到位。对因履行监管职责不到位、工作不完全落实，导致偷采现象严重、采砂秩序混乱、影响防洪和通航安全的责任人，没有相关的预警和追究措施。

3.联合管理措施有待进一步细化和完善

采砂船准入缺乏有效监管。目前，大部分采砂船属“三无”船，且规格不断升级，但对此现象却无法控制和约束。沿河砂场设置不规范，一定程度上为非法采砂打开了方便之门，提供了畅通的销售渠道。对运砂车辆、运砂船只的运砂线路、运砂量等未提出明确要求。未在重要的水运闸口、交通道口设立稽察点，不能做到有效控制。采砂户夜间偷采、暴力抗法事件频发等。这些问题都需要进一步采取细化的管理措施。

三、做好流域性河湖采砂管理工作的措施

流域性河湖采砂管理工作事关流域人民群众的根本利益，事关流域经济社会发展大局。面对河湖采砂管理新形势、新要求，要在总结经验教训的基础上，立足实际，着眼长远，对症下药，标本兼治。

1.加快采砂管理立法

长江河道采砂管理已形成以《长江河道采砂管理条例》为核心，以地方政府规章和各种规范性文件为补充的采砂管理法规体系。而沂沭泗地区江苏境内的河道采砂管理，虽然出台了《徐州市河道采砂管理条例》，但由于没有配套的实施细则，操作性不强，在没有国家法规或配套规章的情况下，很难执行。因此，在呼吁“中华人民共和国河道采砂管理条例”及配套制度出台的同时，对于采砂管理中遇到的迫切和关键问题急需权力机关作出相应的、可具操作性的立法解释。

2.持续保持并不断完善流域与区域的采砂联合管理工作机制

作为流域机构的基层单位，既要承担好河流代言人、维护好河流健康生命的重任，也要兼顾地方经济的发展和合理需求。因此，持续保持并不断完善“以流域管理机构牵头，地方人民政府主导，其他相关部门协同配合”的流域性河湖采砂联合管理机制至关重要。机制的运行是落实科学发展观的具体体现，是流域与区域联合管理的最好切入点；机制的不断完善势必形成流域与区域密切配合、各司其职、各负其责、齐抓共管、形成合力的采砂管理新格局。

3.逐步实行河湖采砂管理政府行政首长负责制，建立采砂管理责任落实追究体系

实践证明，长江河道采砂管理成功最重要的经验就是实行政府行政首长负责制，建立了一系列的责任落实追究体系。这一系列措施的推行能进一步理顺河道采砂管理体制，更好地在流域与区域之间形成职责明确、层层相扣、互相配合的良性运行机制。

4.继续推行采砂规范化管理建设

黄砂资源是重要的建筑材料，社会的进步和发展需要它。当初在混乱的采砂管理时期实行全面禁采是无可厚非的，但如果条件成熟了，按照科学发展和可持续发展的理念就需要部分解禁并实行规范开采。因此，需要进一步调整管理思路，进一步创造有利条件，整合管理资源，在保证河势稳定、堤防和通航安全等前提下，根据采砂规划，围绕依法、科学、规范、有序的目标，妥善处理禁与采、堵与疏的关系，妥善处理砂石资源开发利用与保护的关系，稳步推行采砂管理规范化建设。