张伟，刘延滨

（1.黑龙江丰林国家级自然保护区管理局，黑龙江 伊春 153033；2.黑龙江省林业科学研究所）

1956年我国第1个自然保护区——鼎湖山自然保护区建立，截至2010年底，全国已建立各种类型、不同级别的自然保护区2588个，保护区总面积约14944万hm2，陆地自然保护区面积约占国土面积的14.9%。其中，国家级自然保护区319个，面积9267.56万hm2［2010年中国环境状况公报］。《世界资源保护大纲》把“自然保护”的含义定义为对人类所利用的生物圈的管理，旨在使它们既可为当代人提供最大的可持续利益，又可为世世代代人保持满足他们需要和渴望的潜力。”可见，自然保护的宗旨就在于管理和保护整个生物界和人类社会赖于生存和发展的大自然——环境和自然资源，使之可持续利用［1］。自然保护区是为了保护重要的生态系统（包括陆地和水生生态系统），拯救濒于灭绝的物种，保护自然历史遗产而划定的进行专门保护和管理，并具有法律保证，得到长期保护的特殊地域的总称。在保护区中，既包括各种自然地带中各种生态系统的代表，又包含一些濒危、珍贵和稀有的动植物种的集中分布区，候鸟越冬和迁徙的停歇地，以及饲养、栽培品种的近亲种的集中产地；还包括风光绮丽的天然风景区；也有具特殊价值的地质剖面、化石产地、冰川遗迹、岩溶、瀑布、温泉、火山口以及陨石所在地等［2］。

中国自然保护区经历了50多年的建设与发展已经取得了可喜的成绩，但是远远滞后于发达国家。本文着重分析我国自然保护区在管理方面所存在的问题，同时提出了响应的对策。

1 现状与问题

1.1 管理体制不顺

目前，我国自然保护区管理方面存在的许多问题都直接或间接地反映出我国自然保护区管理体制亟待改进。这些问题主要包括：

第一，机构职能模糊。由于职能和职责不清，自然保护区综合管理部门与其他有关自然保护区行政主管部门之间难以沟通和协调。各自为政的结果是，行业或部门之间在自然保护区发展方面极不平衡，比如，海洋和农业等部门的自然保护区数量极少；另外，自然保护区的监督管理比较薄弱，许多自然保护区只接受行业主管部门的监督管理，以致于这些自然保护区事实上处于“自律”状态，自然保护区综合管理部门难以对本部门以外的自然保护区实施有效的监督管理。

第二，部门色彩浓厚。我国现有的自然保护区分属林业、环保等十多个部门，其中林业部门所属的自然保护区数量最多，占全国自然保护区总数的近2／3。由于现实存在的行政隶属关系占主导的情况，所以，在相关部门职责界定不清晰的情况下，跨部门管理难免会遇到政令不畅、信息不灵等问题。可以说，这是导致自然保护区综合管理部门无法对自然保护区实施统一监督管理的重要原因之一［3］。

1.2 法制建设不完善

我国自然保护区工作起步较晚，1994年我国颁布了第1部综合性的自然保护区行政法规——《自然保护区条例》。到目前为止，我国关于自然保护区的立法除了这一部《自然保护区条例》外，国家层次的立法也仅仅还包括一些部门规章，分别是《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》（1985年），《海洋自然保护区管理办法》（1995年），《自然保护区土地管理办法》（1995年），《水生动植物自然保护区管理办法》（1997年），以及2006年国家环境保护总局刚刚通过的《国家级自然保护区监督检查办法》（2006年12月1日开始实施）。尽管我国近年陆续批准加入了一些与自然保护区相关的国际公约，如《生物多样性公约》、《濒危野生动植物物种国际贸易公约》、《关于保护世界文化与自然遗产公约》、《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》等，这些国际公约都要求加入国进行相应的国内立法予以配合，以履行国际公约的义务［4］。但是自然保护区由于没有统一的基本法，使得法出多门，立法原则不统一，不同层级的法规之间存在内容的冲突。在法律体系中的效力的层级还比较低，与自然保护区保护工作的重要地位不相符。在现行法规中，在立法指导思想及立法原则上，都没有突出保护生物多样性、维护国土及生态安全，促进生态文明建设及社会经济可持续发展的精神。同时，对自然保护区的管理和建设方面还存在法律空白，规定不够全面，立法上存在漏洞，在其它单行的自然资源法中“保护区”的概念使用混乱，给执法带来困难。现行法规确定的管理体制不顺，没有明确行政执法主体地位，降低了行政管理效率，加大了行政成本，不利于依法行政。缺乏可操作性，给保护区的管理、监督和执法工作带来一定的难度［5］。

1.3 资金的筹措渠道少和投入严重不足

尽管目前对于全国自然保护区经费短缺的实际情况还缺乏总体的把握，但来自各方面的信息足以显示，我国自然保护区普遍处在入不敷出的境地。据林业部门所做的调查研究［6］，全国林业系统自然保护区1998年的总收入为2.20亿元，而总支出达3.53亿元，超支总额为1.33亿元；统计的22个省、自治区、直辖市中，只有海南省和山西省当年没有出现超支问题。如果按面积平均，林业系统的自然保护区每年每平方千米的收入为286元，支出为459元。虽然近年国家加大对自然保护区建设的资金投入，2010年中央财政安排1.5亿支持48个国家级自然保护区建设［7］，但是还是较之世界平均水平低。而据有关国际机构对108个国家部分自然保护区所做的调查研究，世界平均水平是每平方千米的自然保护区平均每年支出893元（按1996年美元折算，下同），其中发达国家平均为2058美元，发展中国家平均为157美元［8］。在非洲，要实现自然保护区的有效管理，每平方千米的投入大约为每年200美元［9］。由此不难看出，我国自然保护区资金投入的水平不仅低于世界平均水平，也低于发展中国家的平均水平，与自然保护区有效管理所需要的资金投入水平相比差距十分明显。

资金短缺对自然保护区的有效管理带来诸多不利影响。其中比较直接的后果是，自然保护区的基础设施不完善、管理机构不健全、管理人员素质不高；相对间接的后果是，保护与开发的矛盾难以协调［10］。据调查，我国约有37.65%的自然保护区无专门的管理机构；26.76%的自然保护区无专门的管理人员；管理人员中科技人员仅占24.83%［11］。这些因素导致自然保护区管理能力低下。因此，从提高自然保护区管理有效性的角度出发，应当将自然保护区资金机制作为一个重点问题进行研究，并通过立法建立起比较稳定的资金渠道，尽快和切实解决自然保护区的资金投入问题。

1.4 与社区发展不协调

1.4.1 我国自然保护区通常是通过政府下文的单方面行政手段建立的，基本上实行的是一种抢救和强制性保护政策，资源管理上采用的是封闭式保护措施，在这种情况下建设起来的保护区机构和体制，缺乏建立合作伙伴关系的能力，缺乏社区及公众参与机制，忽视协调解决自然保护与社区发展的基本矛盾，实际上是在扩大两者之间的距离［12］。

1.4.2 自然保护区的建立，限制了当地社区对资源的使用，制约了当地社区的经济发展，却没有提供到位的补偿和替代发展的政策和途径，当地社区得到的现实利益往往很少，并且在很大程度上以牺牲自身的利益来承担保护的责任，从而引起当地社区的不满。

1.4.3 自然保护区与社区的矛盾还体现在对资源的依赖和利益分配上，由于国家对保护区管理机构支持力度不够，在经费严重不足的情况下，许多自然保护区都走上了开发的道路，通过各种创收途径增加经费来源。另一方面，当地社区为了生产生活的需要，也要利用保护区内的资源。这种保护区管理机构和社区对资源的共同依赖，是产生矛盾的根源之一。此外，保护区管理机构在创收的同时，往往利用特殊的权力获得特殊的利益。这种不公平的利益分配机制引起保护区与当地社区之间的对立和冲突。

1.4.4 近年来，随着社区人口的增加，对资源的需求增加，从而对资源的压力也增大。目前我国大部分自然保护区人口密度已超过60人／km2，如此巨大的人口压力势必构成对自然生态环境的严重威胁，这对自然保护区的管理和保护是一种相当大的压力。

2 对策

2.1 完善自然保护区管理体制

自然保护区的建立、维护和管理的责任主要由国家承担，因此政府应当在管理中发挥主导作用。在我国自然保护区管理体制完善的过程中，应当遵循效率原则。管理的有效性和管理机构的效率始终应作为设置体制的基本目标。从公共管理的角度来看，管理权力主体愈分散，管理责任便愈为趋于松弛，对资源的保护就越无力，资源状况就越坏。反之，权力越是集中并趋向于单一中心，责任就越明确，对资源的管理就越有效。管理系统专门化和管理体制的单一权力机构，有助于减少决策和办事过程中的消耗，可以增长效率。因此，应当吸取过去自然保护区保护管理体制中普遍存在的因权力分散导致低效率的惨痛教训，在决策民主化的基础上实行统一指挥、加强调控、推行主要管理功能部门化，确立单一权力结构和单一行政领导系统，实行自然保护区的集中管理。赋予环保部门统一监督职权和协调各具体管理部门管理权限方面的冲突是强化环保部门综合管理的关键。可以通过在环保部门建立统一的行政执法机构、建立跨行政区划的自然保护区协调机制、实施将国家级保护区的经费纳入中央的预算并通过统一管理部门拨款等配套改革措施来强化环保部门的综合管理职能。同时应注意发挥其他部门的作用，集权和分权相适应，各具体主管部门之间也应当明确其职责，特别是在分级管理中，各主管部门应当直接设立相应的管理机构管理其所分管的自然保护区，而不应当将自然保护区的管理委托自然保护区所在地的下级行政部门或政府代管，避免为了地方利益、局部利益而损害整体利益和长远利益的现象产生。

2.2 构建完备的法律体系

在《宪法》和《环境保护法》中应当由自然保护区的原则性规定作为指导，还应制定《自然保护区法》作为自然保护区的基本法，实行框架立法，主要是对自然保护区的相关基本概念和基本制度进行规定。其中涉及自然保护区管理的方面，应对自然保护区的概念、自然保护区的管理思路、管理类型划分、管理体制及各项管理制度作出基本规定。界定自然保护区的战略地位、对策、步骤、目标及各级政府权限职责等。使自然保护区开发从长远利益出发，立足生态环境承受力和旅游资源永续利用，在保护前提下进行适度开发与建设，防止破坏性建设和建设性破坏的短期行为，把严格保护、合理开发和科学管理纳入法制化轨道，积极探寻旅游业与社会文化、生态环境协调发展的模式，促进人与人之间、人与自然之间和谐共进。还要做好配套立法，使得自然保护区各项工作能够有强有力的法律支撑。

进一步推动国家级自然保护区“一区一法”的立法模式。以行政法规的形式颁布国家级自然保护区的管理办法，一方面可以提高这些国家级自然保护区的立法层次，突出其重要的保护地位；另一方面也可以解决跨部门和跨行政区域管理中存在的各种问题，对国家级自然保护区实行整体保护。省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。以地方性法规的形式颁布其管理办法应当是国家级自然保护区“一区一法”立法模式中“一法”的基本形式，否则将不能体现国家级自然保护区的应有地位［4］。

2.3 拓宽自然保护区资金渠道

2.3.1 生态旅游业为自然保护区的发展开辟了新的融资途径。自然保护区的发展需要资金作为后盾和保障。通过国际组织贷款、政府贷款、外商直接投资项目融资和创建境外旅游产业基金融资等多元融资方式，积极利用外资开发专向旅游产品、保护旅游资源；运用中央和地方财政手段引导和控制旅游建设项目投资资金流向，促进旅游产业结构调整和合理发展；借鉴国外经验，新辟旅游税和旅游资源税，所得款项专门用于旅游基础设施建设、旅游资源开发与生态环境保护，实现短期利益与长远利益、经济建设与生态建设、环境效益与经济、社会效益的有机统一。

2.3.2 我国可以建立“自然保护区基金”。所得资金列入财政预决算，专款专用。建立一种有效机制来保证自然保护区专项基金的合理使用与管理。建议自然保护区管理机构负责使用和监管这笔资金。拓宽自然保护区专项基金渠道，鼓励各类社会资金投资于自然保护区，争取尽可能多的国际国内捐款等方式来筹集资金。

2.3.3 构建自然保护区的生态补偿政策，应首先集中在国家级自然保护区保护方面，选择典型地区开展自然保护区保护补偿自然保护区生态环境效益共建共享等试点，为建立宏观有效的生态补偿政策创造条件。在设计我国生态补偿机制时，应明确将财政转移支付作为对生态补偿的主要工具，进一步强化和规范财政转移支付的规模、来源和使用，充分发挥财政转移支付在加强和引导生态保护上的支撑作用［13］。

2.4 建立有效的社区参与机制

世界野生生物基金会和世界自然保护同盟曾提出五项用来处理自然保护区与周边社区间关系的基本原则，包括：周边社区及居民平等参与自然保护区管理的原则；尽量明确自然保护区与周边社区各自权义的原则；决策公开，透明以及共同参与和共担责任的原则；充分和平等地分享自然保护区所产生的惠益的原则；通过国际合作保护周边社区及居民有关权益的原则。社区参与保护区资源管理工作，有利于充分调动社区群众保护和管理资源的积极性，并使他们获得一定的经济利益。社区参与机制包括激励机制、利益协调机制和监督机制。激励机制就是运用一系列有效的激励手段，将社区参与资源管理的过程与其经济利益相结合，如对一些资源综合利用及生态效益显著的合作项目采取免税、减税或提供适当的生态环境补偿费用等措施，激励社区群众保护和合理利用资源。利益协调机制就是在考虑参与管理的各方对资源使用权和分配权的需求，规范参与各方的资源利用方式和行为，并公平地分享利益。社区参与监督机制主要包括，建立地方政府、社区和保护区管理机构的互相监督机制，制定和完善相应的法律和措施。同时，建立公众和社会团体参与的监督机制，加大新闻舆论的监督力度［14］。

3 结语

自然保护区是我国生态安全和可持续发展的基础，自然保护区的高效管理能够确保我国对生态环境的有效保护。由于历史的原因，自然保护区的管理存在方方面面的问题，但是随着国家的重视和人们环保意识的增强，重点解决立法的问题，加大资金投入，理顺管理体制，协调社区发展，不久的将来自然保护区的建设与管理一定能够取得长足的进步。

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