□ 刘乐明

一、导论

专门委员会在国外一般被称之为常设委员会，常设委员会是立法机构的常设工作机构。早期的议会并没有设立常设委员会，它的兴起主要有两方面的原因：第一，“随着议会立法的专业性大大加强，许多技术方面和专业管理方面的立法，靠议会的‘通才’是难以制定的，需要专业人才。于是，把议会某方面的专家集中在一起研究制定这方面的法律就更容易、更科学。”第二，“政府因管理日益复杂的事务而膨胀起来的权力，使议会对政府的控制力大大下降。所以，议会为加强对政府的监督控制，才成立与政府相对口的专业部门，它们专门研究、了解政府有关部门的活动，研究政府的有关政策，从而实现对政府活动经常、有效的监督控制。”[1]简言之，现代议会中的常设委员会是为了适应国家管理事务日益复杂化、技术化和专业化的需要而发展起来的。

我国的全国人大专门委员会也是在上述背景之下产生的，加之全国人大有着代表规模大，一年一般只召开一次会议、会期短，全国人大常委会也只是每两个月举行一次会议等与国外议会不同的特征，因而全国人大更有必要设立专门委员会，以此来弥补全国人大在立法和监督等方面工作的不足。这是因为全国人大的全体会议和常委会会议开得很少，限制了详细讨论和审核相关法案的能力，而专门委员会可以调动更多的立法专家来帮助做好立法的前期调研工作、议案的专家审议工作，从而协助代表和全国人大常委会的成员履行职责[2]。……