□ 周洋洋 林伯海

2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议表决通过监督法，前后历时20年。20年磨一剑，一部具有中国特色的监督法终于得以制定出台。作为我国第一部专门规范人大常委会监督权的法律，监督法坚持“监督为民”的立法理念和“讲求实效”的工作思路，对各级人大常委会监督权的行使作了规范性规定，为人大常委会更好、更规范地行使监督权提供了法律依据。与此同时，鉴于我国地广人多，各省、自治区、直辖市经济社会发展程度与水平差异性大的状况，监督法在附则中也明确授予“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法和有关法律，结合本地实际情况，制定实施办法”的权力，以便各地更好地有针对性地开展监督工作。那么，六年后的今天，省级人大常委会结合本行政区域内具体情况制定监督法律法规的进展究竟如何，我们对之做了以下统计与分析。

（一）监督法颁布后各省制定执行相应监督法律法规情况

监督法颁布已逾六年，全国省级人大常委会深入贯彻实施监督法，结合各自行政区域的情况制定监督法实施办法或监督条例。全国31个省、自治区、直辖市（除去港澳台）采用不同形式制定了与监督权有关的法律法规：22个省、自治区、直辖市制定了监督法实施办法或监督条例，其中重庆、山西、陕西、河南等18个省、直辖市采用了监督法实施办法的形式，安徽、浙江、湖南和贵州4省采用了监督条例的形式（详情见表1）；北京、天津、上海、广东等9个省、自治区、直辖市则采用了针对某一种监督方式制定单项法规的形式，或者制定涉及几种监督方式的人大及其常委会工作条例或议事规则（详情见表2）；个别省份不但制定了监督法实施办法或监督条例，还针对监督法规定的监督方式制定单项法规，如浙江、安徽、青海等。

表1[1]：

颁布时间实施时间——制定监督法实施办法或监督条例————监督法实施办法监督法实施办法2009.08.01省份内蒙古自治区新疆维吾尔自治区西藏自治区广西壮族自治区宁夏回族自治区2009.05.272009.03.272009.03.27—— ———— ———— ——

表2[2]：

省份颁布时间实施时间2008.09.252009.01.01山东省2008.09.252008.05.292007.10.01广东省2007.03.302007.07.272008.01.012007.09.272007.03.302009.01.012007.03.302007.03.302008.11.282009.01.012009.11.012009.11.01江苏省2009.09.282007.07.27广西壮族自治区2007.09.012009.09.28法规名称《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》《山东省人民代表大会常务委员会议事规则》（2008年修正本）《广东省人民代表大会常务委员会议事规则》（2008年修正本）《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作程序规定》《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强对法律法规实施情况检查监督的若干规定》（2007年修正本）《江苏省人民代表大会常务委员会工作条例》（2007年修正本）《广西壮族自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》《广西壮族自治区各级人民代表大会常务委员会执法检查条例》《广西壮族自治区各级人民代表大会常务委员会听取和审议专项工作报告条例》《广西壮族自治区人民代表大会常务委员会议事规则》《广西壮族自治区人民代表大会议事规则》《内蒙古自治区各级人民代表大会常务委员会执法检查的规定》《内蒙古自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查程序的规定》《内蒙古自治区人民代表大会常务委员会工作条例》（2010年修正本）《内蒙古自治区人民代表大会常务委员会议事规则》（2010年修正本）2007.03.012008.05.292007.01.312009.10.012009.07.302009.07.302009.10.01内蒙古自治区2010.09.212010.09.212010.09.212010.09.21

省份颁布时间实施时间2009.05.272009.07.01宁夏回族自治区法规名称《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会听取和审议专项工作报告办法》2009.05.272009.07.01

（二）对各省、区、市人大监督法律法规的分析

通过对以上各省、自治区、直辖市人大常委会制定的监督法律法规的梳理，发现以下特点：

1.结构方面。首先，这些法律法规多遵循监督法的行文结构，只有少数有创新。这些创新主要体现在对监督公开、监督工作计划的制订、监督对象范围、法律监督和工作监督的具体内容、法律责任的追究以及审议意见的形成和处理的专章规定。如山西省在实施监督法办法中，第七章和第八章分别规定了审议意见的形成、处理和监督公开相关事项。浙江省各级人大常委会监督条例则没有完全遵循监督法的行文结构，其第二章专门规定监督工作计划的制订，包括计划内容范围和监督议题具体来源。重庆市实施监督法办法在总则第五条详细规定人大常委会监督对象，第六、七两条分列是法律监督和工作监督的具体内容。

其次，对于常态监督方式的规定相当具体，而对非常态监督方式的规定则较为简略。这种现象在各省（区、市）级人大常委会制定的监督法律法规中普遍存在，而且量化在对两类监督方式的规定所占篇幅上。以福建和甘肃两省为例，甘肃省实施监督法办法在结构上没有突出的创新点，整个实施办法中非常态监督方式的规定只占全文的25.4%，内容也只是在监督法的基础上稍加具体，而常态监督方式占整个篇幅的63.7%；福建省实施监督法办法中关于非常态监督方式的规定所占比例更小，只有17.8%，常态监督方式的规定占全文66.6%。

出现这种情况的原因，一方面是由于常态监督方式在人大常委会监督权行使过程中经常使用，行使程序等都已经较为完善，各省（区、市）在制定监督法律法规时能够针对常态监督方式行使中可能或者已经存在的问题作出具体规定。另一方面，由于我国特殊的政治文化和权力结构体系，人大及其常委会倾向于避免使用过于刚硬的监督手段；加之非常态监督方式较少使用，使用过程中可能会遇到的问题难以预测，故在制定此法律法规时就很难做到对其行使程序、法律后果等作出具体、详细的规定，这既可理解，但不免遗憾。

2.内容方面。由于各省（区、市）监督法律法规是依据监督法制定的下位法，因此相似点很多，但也有不少创新之处。

第一，监督公开。个别省份采取专章规定的方式，具体规定人大常委会监督工作内部通报和社会公开的内容和媒介，有些则分散规定，而且偏重向社会公开常态监督方式的执行情况，较少提到监督工作的内部通报和公开媒介。监督法第九条规定了人大常委会听取和审议专项工作报告议题的确定途径，有些省份除了对这些规定予以肯定外，还明确规定可以向社会公开征集议题，例如重庆、河北、四川等省市。江西省还特别规定了监督内容公开需遵守的法定期限，如常务委员会听取和审议专项工作报告的年度计划和年度执法检查计划，在主任会议通过后的7日内予以公布等。

第二，监督范围和内容。有些监督法律法规扩大了监督范围。国内对地方人大及其常委会是否能监督行政区域内实行垂直管理的行政部门存在争议，各省制定下位法时，有64%的省份对此作出了回应，明确规定垂直管理部门应依法接受常委会监督。重庆市和安徽省规定由人大选举或人大常委会任命的国家机关工作人员需接受人大常委会监督。此外，重庆市将辖区内行政机关的公务人员、行政机关任命的其他人员也列入责任追究的范围。

第三，工作评议和满意度测评。各省对监督对象工作质量的要求日益提高，监督对象的工作报告不仅要审议，更要评议。重庆、河北、山西等7个省、自治区、直辖市在监督法律法规中明确规定人大常委会听取和审议专项工作报告时，可以对专项工作进行评议或者进行满意度测评；云南和福建等省也有类似于满意度测评的规定，云南省规定主任会议、专门委员会、人大常委会组成人员可以对审议意见研究处理情况的报告进行表决。

第四，有针对性地开展监督工作。监督工作不能一把抓，要突出重点和难点，因此各省（区、市）制定监督法律法规时出现了对重大问题进行专项审计、专题调研的规定。河南、福建、吉林、青海等省规定人大常委会可以要求审计部门对审计工作中的重点问题或者重大建设项目进行专项审计，河南省还特别规定人大常委会可以对重大建设项目进行专项视察。大多数省份都规定审议专项工作时可进行专题调研，有些还规定可对专项工作报告进行专题询问，也可对人民群众关注的热点、重点和难点问题进行专题询问。云南省规定人大常委会可以选择关系群众切身利益、社会普遍关注的热点问题，向本级人民政府及其所属部门和派出机构、人民法院、人民检察院的工作开展专题询问；河北省规定常委会组成人员和人大代表可对专项工作情况进行专题调研，并可以在听取和审议专项工作报告时提出专题询问。

第五，跟踪检查和跟踪监督。监督的实效性要体现在监督权行使的经常性上，要求人大常委会能够时刻关注对热点和难点问题的监督、法律法规执行情况的检查。为了弥补监督权只在人大及其常委会会议期间行使的漏洞，一些省份制定监督法律法规时规定，对于专项工作中一些重要议题决议执行情况、审计工作中重大项目和重点建设项目予以跟踪监督，对于执法检查中发现的重大问题予以跟踪检查。例如，四川省规定常委会可以对决议的执行情况和审议意见的研究处理情况组织跟踪督促检查。湖北省对组织执法情况跟踪检查作出了具体的规定，包括整改工作措施不力导致常委会组成人员不满意的、已采取整改措施但有必要对整改目标实现情况跟踪检查的以及执法检查中发现的重大问题需要跟踪检查的。

总之，通过梳理和分析，不难看出各省（区、市）人大常委会近几年来确实回应了全国人大及其常委会的呼吁，根据监督法和有关法律，结合本地实际情况，制定出了相应的实施办法。这些实施办法与监督法相比较，有一些新意和亮点，对推进本省（区、市）人大及其常委会的监督工作起到了相应的功用；但在不少人看来，无论其结构还是内容均大同小异，鲜有让人耳目一新的创意，离我国民主政治建设发展的要求和人民的期待，还有差距，尚难以让人满意，需要进一步完善和创新，以便更好为各级人大及其常委会监督权的发挥起到引领和保驾护航的作用。

注释：

[1]表1统计信息来源于中国法律信息网http://www.law-star.com/.

[2]表2统计信息来源于中国法律法规信息系统http://law.n pc.gov.cn:87/home/beg in1.cbs.