王丽娅 陈岸茵

海南省地方政府融资模式、问题及对策建议

王丽娅 陈岸茵

海南省政府融资平台是海南省经济社会发展的支柱，全省各级政府纷纷成立城投公司进行投融资，但目前城投公司在融资管理体制、融资创新、融资规模等方面仍有不少问题。今后应从打造政府融资平台、规范政府融资执行体系、完善多渠道融资模式等方面进一步提高当地融资能力和水平。

海南省；政府；地方融资模式；地方融资对策

地方政府融资平台是在我国推动城市化、工业化进程的历史背景下，财政体制、投融资体制和金融体制等多方面制度变迁的共同产物，是解决地方政府财力不足、筹资受限问题的历史选择。作为投融资体制改革的产物，融资平台是我国投融资领域的重大机制创新，满足了经济建设快速发展的资金需求，弥补了地方政府财力不足的缺陷，大大推进了我国的城市化和工业化进程。

2009年年底国际旅游岛政策一经出台，海南省地方政府的城投公司也加大了融资力度和范围，但伴随着快速的扩张，海南省地方融资表现出很多突出的问题，比如负债额逐年增高、管理体制不健全，等等。在此背景下，研究海南省地方融资方式存在的问题与改进的对策就显得尤为迫切，对于分析海南省地方政府融资出现的问题具有现实意义。

一、海南省地方融资的渠道及现状分析

近年来，由于禁止地方政府直接从市场借贷，各级地方政府包括海南省会海口市至海南省各县级以上政府单位纷纷挂牌成立城市建设投资有限公司（以下简称“城投公司”），其成为地方政府投资建设基础设施的主要融资力量。地方政府通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，将一些政府背景的企业进行整合，成立一个资本金和资产等可达到融资标准的城投公司，代表政府进行城市建设相关资金的投融资,建设和管理城建相关项目和资产。其定位于地方政府融资平台，地方建设的主力军，地方资产经营者。近年来，政府依靠城投公司解决了许多问题，比如过去很难解决的棚户区改造难题等等。但城投公司在融资运营过程中也存在很多的突出问题，比如目前融资渠道单一，公司资产负债率高，地方政府融资平台贷款的风险显现，等等。

（一）国家开发银行的政策性贷款

从地方政府角度看，项目融资需要各级政府有相应投入，尤其要发挥组织协调优势，对贷款项目进行地方政府组织增信，有效整合各方要素，实现经济发展的良性循环。国家开发银行充分利用开发性金融的融资优势，与地方政府达成信用建设的共识，支持地方经济加快发展。2002年12月，国家开发银行与海南省政府签订了合作协议，2003年对海口、三亚两市进行了信用评审，签订了《开发性金融合作协议》，协议总金额150亿元。其中，海口市城市基础设施新一捆项目已签订总借款合同60亿元，项目合同10.4亿元，发放中长期贷款3.3亿元，短期贷款2.3亿元；三亚市城市基础设施新一捆项目已签订总借款合同15亿元，项目合同7.3亿元，发放中长期贷款2.7亿元。

表1的数据中，2007年至2009年9月，国家开发银行在海南省累计发放各类贷款1023.2亿元。截至2009年9月末国家开发银行海南分行的贷款余额已达 894.1亿元，比 2007年末余额增长了154.23%，且占全省金融机构贷款余额的42.85%。国家开发银行将政府的组织增信优势和自身的融资融智优势结合起来，创新合作模式，解决了地方政府推动经济社会发展的资金问题，为保持海南省经济平稳增长、调整产业结构作出了重要贡献。

（二）发行债券融资

以国有及国有控股企业为发行主体，围绕大项目建设申请发行企业债券已经成为各地融资的重要途径。海南从1988年建省初期至目前都有国有大型企业通过发行债券进行融资。

20世纪90年代海南建省初期许多大型国有企业面临股份制改革，海南省政府通过多种方式对本土的大型国有企业重组改制，完成了转变，其形式多样，表2的数据明显反应了当时海南省政府利用国有控股的优势以发行企业债券的形式向公众融资，行业范围从制造业到服务业，大大促进了经济的发展。其中典型的是1993年，在海南省东线高速建设工程指挥部办公室的基础上，以定向募集方式设立了海南高速公路股份有限公司，经中国证券监督管理委员会批准，1997年12月1日在深圳证券交易所发行了7700万股A股，并于1998年1月23日公司股挂牌上市。另外一家海峡航运股份有限公司则是由海南省国资委将海口港集团持有的发行人全部75.01%股权无偿划转至港航控股，由此港航控股成为发行人控股股东，确立了股份制企业。此外在国内享有较高知名度的海南航空公司、海南椰岛集团也在2000年先后上市。

经过了10多年的发展历程，截至2009年销售额在500万元以上的国企就有74家，并且据2009年海南省国有资产监督管理工作会议上的目标，海南省力争在2011年使全省国有企业资产总额达到3000亿元，净资产突破1000亿元，具有发行企业债的较为雄厚的资产基础。企业债券这种融资方式的贷款通常大量采用政府性公司担保，或地方政府出具还款承诺书。政府性担保公司与借款公司的资金关联度非常高，当贷款公司还款困难时，担保公司往往无力承担担保责任，而地方政府的还款承诺没有法律效力。另外，商业银行的贷款期限一般较短，满足不了基础设施建设周期长、微利经营、现金回流慢等特点，从而限制了商业贷款的投入。

（三）资产证券化

资产证券化是指以目标项目所拥有的资产为基础，以该项目资产的未来收益为保证，通过资本市场发行高档债券等进入产品来筹集资金的一种项目证券融资模式。比如在1992年海南省就开始了信贷资产证券化的探索。海南三亚开发建设总公司曾经通过发行地产投资券的形式融资开发了三亚的丹州小区，在三亚、海口两地向持有三亚市身份证的居民以及海南省的法人团体发行三亚地产投资券，所筹资金用于小区的开发建设，发行金额为2亿元。在该小区开发完成后，该地产的销售收入及全部存款利息在扣除了各种费用和税金后，剩余部分即为投资者的投资收益。这次地产投资债券的发行模式具有典型资产证券化的一些特征。例如破产隔离技术，该债券本息的偿付是以该地产的未来销售收入为基础的，是资产证券化的重要模式之一。这次融资过程已经具备了资产证券化的某些基本特征。

从证券化发展外部的推动因素看，资产证券化是随着金融体系的发展和演化而产生的金融工具，海南省的市场正处于迅速发展、完善阶段，无论是法律制度还是行业规范都存在许多空白或漏洞，制度缺位既对资产证券化的发展构成制约，也为其探索提供了机遇。

（四）BOT项目融资

BOT项目融资是指政府将一个基础设施项目的特许权授予承包商，由承包商在特许权期内负责项目设计、投资、建设、运营，并回收成本、偿还债务、赚取利润，特许权期结束后将项目所有权移交政府。它是代表国际项目融资发展趋势的一种新型的融资模式。

如海南省政府以股份制公司形式向国内外筹资，进行东线高速公路、三亚凤凰国际机场的建设，采用的就是BOT融资方式。BOT融资模式在海南省政府的实施方面从大处着眼，对基础设施投融资行为的规定较为原则，其优越性在于各地政府和各项目的投资者有相对较灵活的余地；由于立法层次高，地方法院可以直接作为处理争议和纠纷的依据。但其不足之处是由于不够具体，对实际操作过程的把握会较困难，容易造成争议。

二、海南省地方融资存在的问题

（一）地方融资平台面临融资难

目前海南省有地方政府融资平台近30家，各级政府依托城投公司进行融资，快速增长的城投公司贷款开始成为各家商业银行关注的业务领域。目前城投公司融资渠道较为单一，主要依靠国家开发银行贷款，近年来城市建设投融资逐渐成为国有商业银行跟进的领域，城投公司开始与商业银行合作。中国银行、工商银行及农业发展银行跟进的速度非常快。但从2010年1月18日起，央行上调存款类金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点，预计央行将在2010年逐步紧缩货币流动性，也就是说，由于货币政策的不断紧缩和信贷投放结构的不断调整，商业银行势必将对地方融资平台的贷款需求采取谨慎的态度。

（二）融债偿还问题

由表3可以看出，海南省财政负债率在逐渐增加，从2003年至今每年都存在财政赤字，地方融资平台项目多由地方政府提供隐性担保，负债率从2004年开始已经超过 10%，GDP由 2004年的769.36亿元增长至2008年的1550.26亿元，增幅达到101.5%，同时财政负债率由10.5%增长至14.2%。尽管四年来GDP在翻倍往上增加，但仍然不能填补财政赤字的空缺，2008年财政赤字比2007年财政赤字增加了331.42亿元,负债率增长势头有增无减。另外据中国人民银行海口中心支行近期对海南省的地方融资平台情况的调查，目前海南省有地方政府融资平台近30家，资产负债率为65.61%。调查的28家样本融资平台总利润仅0.73亿元,利润几乎全部为财政补贴。由此可见政府的偿债能力下降，目前国家开发银行已给予海南省辖内多个政府融资平台较高的授信额度，但与海南省全省的财政收入极端不匹配。同时，由于地方政府用于融资担保的财政收入、土地质押、股权、应收账款都是高度的顺周期项目,贷款期限都比较长，一般都在三年以上、十年以内，因此短期还不会出问题，但过了三五年、进入集中还款周期后，问题就会集中显露出来。这直接导致银行不良贷款隐性化和长期化趋势，这也是银行最难把握的问题。

此外，随着“国际旅游岛”的号角吹响，伴随而来的是地方政府融资规模非理性扩张，加大了金融体系波动性风险。地方政府通过城投等融资平台不断扩大融资规模，势必致使未来投资增长过度依赖信贷的持续投入，新贷款作为旧贷款的还款来源，如果银行资产大量积压在这类项目上，流动性必然减弱，风险也会加大。一旦通胀预期加大，信贷政策被迫紧缩，地方政府贷款将难以滚动，发生流动性危机的概率将大大增加。政府融资平台所面临的关键问题是贷款如何运转起来，因为如果平台贷款不能保持一定的增量，那些本身没有现金流的公益性项目将难以消化付息压力，而目前平台贷款只能维持存量水平已是一个不争的事实。

（三）融资资金投放问题

地方政府融资平台的贷款分散于商贸流通、房地产(如土地储备)、公共基础设施等行业。海南省各级政府通过城投公司从多家银行获得信贷资金，形成多头举债，城投公司举债融资规模增长过快，运作不够规范。通常城投公司对项目投入前回报预估不合理，还款责任人不到位，此外许多项目还贷难以在规定期限内按时还款。城投公司举债融资主要用于地方安排的保障性安居工程、农村民生工程、基础设施、社会事业、生态环保、自主创新等方面的公益性项目建设，往往公益性项目投资回报期限较长，单纯依靠政府财政收入难以弥补贷款的空缺。

从银行角度来看，对于有自营收入的项目，比如拥有水费、公路收费权、公园门票收入等，具有一定的自偿能力；对于没有自营收入的，如承建一些公益项目的平台企业，项目本身需要政府回购，没有自偿能力。这实际上是对政府财力的评估，而非抵质押物或担保本身。但在无法全面掌握地方政府融资总量、负债规模、可持续财税收入等情况的背景下，银行自然无法准确评估地方政府的真实财力。

（四）融资管理监督不完善

海南省城投公司在发展过程中也暴露出许多问题，城投公司与相关主管部门职能交叉，阻滞了城投公司建立多元化运作的进程。由于过去政府或主管部门既是投资者，又是经营者，实际上这部分国有资产没有明确的业主，往往造成建设时热火朝天，建成后管理薄弱、无人管理，需要大量的城建维护补贴。

城投公司的债务分类不规范，债权债务关系不明晰，容易出现“半拉子”工程，造成损失浪费。并且城投公司融资渠道单一，缺乏偿债机制，负债率逐年增高。一方面由于一些城建项目收益不高，引起银行慎贷程度越来越高；另一方面城投公司资产负债率越来越高，债务偿还难以保障。

三、建立健全海南省地方政府融资体系的对策建议

（一）转变政府融资传统观念，提高服务质量，增强政府公信力

海南省目前处于城市化的过程之中，资金需求量巨大。满足城市化的资金不可能也不应该完全通过财政手段来筹集，客观上有相当部分需要由地方政府出面、以金融手段进行筹集。于是，政府融资传统观念就要摈弃，要熟悉金融市场的特征，掌握金融技术的运作，利用金融体系运筹资金，尽量多地开放适应地方政府职能要求的融资渠道。同时，要尽量减少地方融资中不规范的部分，实现融资风险的显性化，减少融资的负外部性影响。

建立公开透明的地方政府融资信息体系是十分重要的。举债信息的公开有利于监督，有利于人们对地方政府负债状况的合理评价。当前所要做的是整理繁杂的地方债务信息，了解地方债务存量状况。例如通过统计国有企业，特别是国有独资公司，了解地方政府实际的债务规模和地方政府担保借款规模。在债务发行的增量上，更要强调地方政府预算的作用，进行有效的监督。应在中央统一的制度框架内，通过预算确定地方债务发行规模。

（二）建立健全地方政府的融资体系

地方政府的建设融资是一项长期任务，应该结合财政金融体制不断改进、规范、提升。

1.堵疏结合，把握好度。在地方政府作为投资主体同时建设任务繁重、筹资渠道有限的情况下，地方政府融资平台在今后一定时期内还将存在，并发挥重要的作用。因此，当前融资平台运行中的问题是发展中的问题，应在发展中通过深化改革来规范。如方法不得当或操之过急，容易推波助澜，导致政府投资项目和融资平台资金链断裂，出现“半拉子”工程，促使矛盾集中爆发并急剧恶化。只要金融机构按照监管部门要求采取措施进行规范和清理，融资平台目前存在的问题就可以得到解决。

2.允许地方政府发债，扩大资金来源。如果地方政府只依靠土地和预算外资金发展是难以为继的，对融资平台的依赖性就会很大。如果地方政府能够发债，有正常的融资渠道扩大资金来源，融资平台问题就可以逐步淡化。2009年以地方政府名义开始发债，这是有益的尝试。但此次发债是通过中央政府代发，是以中央财政信用为支撑的。从理论上讲，地方债应以自己独立的信用承担风险，地方债应是信用产品，实行市场化发行，定价必然差别化，比如经济发达地方的利率可以低一些，这样将对债券资本市场发展起到积极的作用。

3.逐步建立多元化、市场化筹资机制，提高直接融资比重。在信贷等债务融资已很充足、资本性融资渠道缺失的情况下，重点发展资本融资。鼓励民营资本进入公共事业领域，培育投资主体多元化，完善市场化机制。发展多层次的资本市场，尤其是债券资本市场，从而既可以扩大项目的资金来源，又可以为投资人提供多样化的产品。积极推进利率市场化，根据项目风险制定差别利率，有效覆盖项目风险。

4.因势利导，规范融资平台运作。推动融资平台做实做强，引导政府和银行合作开展融资平台规范工作，通过盘活存量、增资注资、资产优化、改进法人治理结构等方式，使得融资平台向运作市场化、经营企业化、股权多元化、负债合理化方向等发展，提高其经营水平和整体实力。

（三）规范政府融资执行体系

1.规范地方政府举债和担保等负债行为。应通过立法或行政规定来对地方政府的举债和担保等行为进行规范和约束，推动地方政府通过投融资平台形成的隐性负债向及时公开披露的合规、显性负债转变。将地方政府债务纳入预算管理，限定债务资金的使用范围，并设立相应的准备金。严格控制新平台公司的设立，鼓励地方政府通过合理和多样化的渠道负债。通过建立负债率、偿债率等定量指标进行债务规模管理，并尝试设立债务风险预警机制，将地方政府负债控制在合理的区间内，降低地方政府的财政风险。

2.规范地方政府土地批租融资。无论是城市设施还是房地产都有价格风险，避免银行贷款推动“泡沫”并事后变为不良资产。一些人批评银行对房地产贷款增长过快，特别是开发商贷款承担了过大的风险。但应看到这些贷款大多都以土地作抵押品，银行对开发项目放贷的风险并不大，用银行的术语说是作好质押的，而背后隐藏的风险还是要归结为土地管理模式。如果土地价格存在“泡沫”，银行就会面临抵押品价值不足的风险。正是由于存在此类风险，政府应对土地批租承建的项目调查透明化、制度化、规范化，土地作为一种稀缺资源，政府应结合市场需求，将其资源利用效率达到最优。

3.明确地方政府的投资范围，把握地方政府的资本投资方向。地方政府的资本投资范围应该明确在市场失效范围之内。地方政府重在提供地方性公共产品以及在中央政府的补助之下提供具有正外部性的地方性公共产品。政府不能介入竞争性领域的投资。从世界各国的经济发展史来看，经济发展的起步阶段，政府资本投资重点应放在基础设施建设上。即使是基础设施领域的投资，地方政府也要尽可能借助市场力量，以较少的资金带动更多的项目。

（四）城投公司完善多渠道融资模式

多渠道融资，建立稳定的偿债机制，根据项目的属性采取不同的筹资形式，经营性项目具有经营利润，可以通过市场进行资源配置，其融资、建设、管理及运营可由投资方自行决策，所享受的权益也应归投资方所有；非经营性项目主要产生社会效益和环境效益，从理论上讲，应主要依靠政府性投入解决其建设资金，但现有财力往往无法满足投资需求，城投公司可通过资本市场、收费收入、资产变现等渠道筹措，也可适当举债，但举债额度与保障资金必须保持合适的比例。

对于经营性城建项目，在加大收费与价格市场化改革的基础上，其建设和运营资金应通过市场化运作来解决。对于政府投资形成的非经营性城建设施，可以由授权管理的城投公司实行养护定额和质量公开招标，以提高养护的投资效益。养护经费由财政按招标后确定的标准从城建发展专项基金中足额划拨给城投公司，并从招标节余的养护资金中提取一定比例作为委托管理单位工作经费。

（五）项目融资的相关建议

1.政府应努力营造良好的BOT运行环境。具体来说，主要包括以下几点：一是建立和完善BOT法规。尽管海南省实施BOT的政策法规、市场环境、人才条件还不够完善，还不具备全面成熟地利用BOT方式建设公路项目的条件，但实践中已经做了一些有益的尝试，积累了宝贵的经验，政策法规等配套环境也在不断完善。二是政府支持与担保。对于建设投资大、期限长，投资者风险相对较大的项目，政府应提供支持和必要的担保，以此来承担一定的风险。三是管理的配套规范。建议政府成立专门负责BOT项目的融资方式的机构，以防出现审批环节多、效率低下等情况。

2.适当运用TOD融资模式。TOD融资模式，是西方国家常用的一种以公共交通为导向进行城市规划和城市经营的模式。TOD融资模式具有以下优点：以公交车站为中心的布局形态有利于大盘社区的交通组织；社区中心有利于吸引商业和各种服务性配套设施集中布置，可以解决大盘社区中生活商业配套的不足；同时将多种商业、服务性功能机构与交通站点集中布置，还有利于提高居民公交出行效率。目前，香港政府利用TOD融资模式在我国是比较成功的例子，目前海南国际旅游岛如火如荼开展，大面积的城市规划与建设正在开展，适当运用TOD融资模式，TOD的布局可以提供不同类型、密度、造价混合的住宅，从而有利于解决广泛存在的置业成本和生活成本之间的矛盾。

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F832

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1004-700X（2011）01-0037-06

（王丽娅系海南大学经济与管理学院教授，陈岸茵系海南大学经济与管理学院研究生）