赵国泉 刘 馨 桑逢云

(国家安全生产监督管理总局信息研究院,北京市朝阳区,100029)

国外煤层气(煤矿瓦斯)经济政策及对我国的启示

赵国泉 刘 馨 桑逢云

(国家安全生产监督管理总局信息研究院,北京市朝阳区,100029)

总结了国外主要煤层气(煤矿瓦斯)的经济政策,系统分析了近年来我国出台的一系列煤层气(煤矿瓦斯)经济产业政策,针对相应问题提出了解决方案。

煤层气(煤矿瓦斯) 经济政策 税收

从世界各国能源产业发展的历史来看,一个新兴能源产业发展的初期,政府的资金投入和政策的扶持是非常重要的。对于高投入、高风险、回收期较长的煤层气产业,国家的扶持更是不可或缺。详细研究美国、澳大利亚、英国、德国等国家所制定的煤层气经济政策,同时分析我国目前现有的煤层气(煤矿瓦斯)经济政策,能够有效借鉴国外煤层气开发的经验与教训,促进我国煤层气产业快速健康发展。

1 美国煤层气(煤矿瓦斯)经济政策

美国是世界上主要的煤层气资源国之一,也是世界上煤层气商业开发最为成功的国家。2007年美国煤层气产量已接近500亿m3。美国煤层气产业的成功发展已在保证美国能源供应安全和经济发展方面起到了不可忽视的作用,同时大大改进了煤矿安全生产情况和环境污染问题。美国之所以成为煤层气商业开发最成功的国家,除了具有良好的煤层气资源条件外,很大程度上得益于美国政府于1980年出台的《原油意外获利法》。《原油意外获利法》第29条税收补贴政策使煤层气开发超过了天然气,极大地增强了煤层气工业的竞争能力,激励了石油公司积极投资于煤层气开发。

1.1 《原油意外获利法》第29条税收优惠补贴政策

早在20世纪70年代,美国大部分原油和炼制成品油的价格是受政府限制的。1979年4月,美国总统卡特宣布“到1981年9月30日石油价格将取消控制”。1980年,美国政府出台了《原油意外获利法》,其最初目的是要把从常规燃料上征收的税收用于促进非常规燃料的开发,而第29条成为执行该目的的主要工具,旨在通过降低可替代能源的生产成本来鼓励其生产和使用,使其在市场上变得具有竞争力。

美国对煤层气生产税收实行“先征后返”的政策,即先按照联邦税法征税,然后根据《原油意外获利法》第29条税收优惠政策再给予税收补贴。税收补贴值随着产量的增加而增加,随着通货膨胀系数的变化而调整。例如,自1980年该法规出台以后的10年内,美国黑勇士盆地煤层气开采所获得的税收补贴约为2.7亿美元,圣胡安盆地煤层气开采所获得的税收补贴为8.6亿美元。煤层气成为美国政府鼓励和支持开发的非常规气体能源,极大地增强了煤层气产业的竞争能力,提高了企业投资煤层气开发的积极性,对煤层气产业的发展起到了至关重要的推动作用。

1.2 其他鼓励政策

除财税政策外,美国制定的其他经济政策对煤层气产业化的贡献也不可忽视。美国《1992年能源政策法》1605(b)条款规定,当电力部门减少二氧化碳排放量,由用煤炭改为用煤层气时,可得到优惠贷款。美国环保局1996年3月发布的《联邦政府对煤层气项目资助指南》规定对煤层气开发利用项目提供优惠贷款。为鼓励扶持煤层气生产,美国政府还出台了一系列政策。

(1)设立农业部援助项目。农业部援助项目为农村瓦斯矿井煤层气项目提供优惠贷款。农业部农村企业与合作开发局为农村企业提供贷款、贷款担保和援助资金,其主要对象是农村地区新技术应用项目或微利项目。1993-1995年共提供贷款担保8.49亿美元。

(2)设立商业部援助项目。对高瓦斯矿井煤层气发电、管道输气、销售或居民用气项目进行资助。1992-1994年共提供援助资金4610万美元。

(3)设立科研资助项目以及小企业管理局资助项目。小企业管理局主要为无能力获得私营银行贷款的小企业提供贷款担保,从而使得银行愿意向这类小企业提供贷款,其中节能项目可获优先考虑。1993-1995年小企业管理局共提供贷款担保215亿美元。

(4)科研资助。美国能源部向有关公司提供资金,并在开发煤层气商业性示范项目所需要的技术方面提供帮助。美国各界也纷纷在煤层气领域投入大量资金。

1.3 美国煤层气(煤矿瓦斯)经济政策实施效果

从美国的煤层气产业发展历史可以看出,在煤层气产业发展初期,政策的扶持和税收政策的补贴是煤层气产业发展的主要推动力。美国政府从宏观政策上为煤层气产业的发展提供了极为有利的条件,很快形成了大规模商业开采的格局,奠定了美国煤层气产业的基础。政策性资助带给了煤层气生产企业实实在在的利益。资料显示,税收补贴政策实施之后,美国煤层气企业的投资利润率由税后1.1%增长至3.9%;内部收益率由5.8%增长至22.7%。优惠的经济政策激发了美国国内煤层气勘探开发技术的快速发展,煤层气产业因此实现了开采的规模经济,产业化步伐加快。

事实证明,美国的多项经济优惠政策有效推动了美国煤层气井数和产量的增加,使美国煤层气产量从不足2亿m3/a迅速增加到2007年的接近500亿m3/a。美国煤层气产业在美国能源产业中的地位已经变得举足轻重。美国1999-2007年煤层气产量见图1。

图1 美国1999-2007年煤层气产量

2 其他国家煤层气(煤矿瓦斯)经济政策

2.1 澳大利亚的煤层气鼓励政策

为了解决煤矿生产安全问题,降低煤矿瓦斯级别,澳大利亚积极鼓励发展煤层气产业。澳大利亚煤层气开采始于1976年,主要集中在昆士兰州的鲍恩盆地;1988年已经用地面钻井方法成功采出了煤层气;1996年以来,煤层气产量逐年增长;2008年,煤层气产量达到40.46亿m3。归纳起来,澳大利亚煤层气开发利用受益于以下几方面。

(1)对于煤炭和煤层气并存的煤田,从法律上规定必须先开发煤层气,抽采瓦斯,然后进行煤炭开采。

(2)为开发利用煤层气和保证煤矿的安全生产,澳大利亚制定了煤矿开采瓦斯含量标准,规定煤矿瓦斯含量指标在3%以下,才能进行煤炭开采。

(3)在采煤或掘进过程中,严格执行规程要求。瓦斯浓度达到1.5%要立即停止作业;瓦斯浓度达到2%要全面撤出生产人员;瓦斯浓度达到1.5%以下才能恢复生产。

(4)澳大利亚煤层气开发利用和瓦斯抽放的经济政策为:一是加大煤层气勘探开发的投入。澳大利亚政府十分重视煤层气的开发。2000-2001年度仅昆士兰州的鲍恩盆地用于煤层气勘探费用就达到4440万美元,占该盆地全部1.2亿美元勘探费的37%。二是出台配套政策。昆士兰州政府颁布了《昆士兰能源政策——清洁能源政策》,要求燃气发电量占发电总量的13%,大大激励了煤层气的勘探开发。特别是要求煤层中的瓦斯含量必须降低到9 m3/t以下,才能进行煤炭开采,从而保证了“先采气、后采煤”的实施,有利于煤矿的安全生产,同时也促进了煤层气开采的发展。目前,煤层气的开发利用已经成为昆士兰州石油和天然气工业的基本组成部分。

2.2 英国的煤层气鼓励政策

目前,英国的煤层气大部分来自生产矿区的煤矿瓦斯和废弃矿区的废弃矿井瓦斯,主要用作锅炉燃气或供给在建矿区的煤层气电站,少量民用。当前,英国开发煤层气项目最大的难题在于小规模项目很难获得资金支持。为了促进中小企业融资,英国政府于1994年开始实施了企业投资计划。按照该计划,如果对“合格行业”的公司投资,投资者可以享受税收减免。而石油和天然气行业恰恰属于这样的“合格行业”。税收减免主要包括以下几方面。

(1)所得税减免。投资者如果将当年所得用于投资煤层气项目,可以享受所得税减免,减免的比例为投资额的20%,享受减免的额度上限为4万英镑/a,减免在认购股份的同年发生。英国政府曾对这个限额进行多次调整,2008年4月6日以后调整为50万英镑/a,即目前最多能减免所得税10万英镑/a。投资者至少要持有股份3年以上,否则不能获得减免;如果3年内将持有的一部分符合减免资格的股份出售,剩下的部分仍有所得税减免的资格。

(2)免交资本收益税。当投资者持有“合格行业”企业股票达到规定的期限之后(一般为3年以上),投资者出售股票获得的收益可免除资本收益税。减免的数额与其投资额有关。一般在所得税减免权没有撤回的情况下,3/4的资本收益可免交资本收益税。

(3)资本损失减免。如果投资者处理股权投资时出现资本损失,在对资本所得进行征税时允许扣除资本损失部分的征税。

(4)延迟纳税。如果投资者将其处理某项资产获得收益投资于新发行的企业投资计划股票,则可以享受延迟交税的待遇。

以上优惠措施要求煤层气经营者必须在英国本土经营煤层气项目,但不要求必须是在英国组建的公司,外国公司在英国开发煤层气项目也可以利用上述税收优惠办法筹集资金。按照企业投资计划集资对煤层气公司还是相当具有吸引力的,如果投资者想享受税收优惠,必须3年内不能撤股,这保证了受资公司以及整个投资市场的稳定性,对小企业的发展十分有利。

2.3 德国的煤层气鼓励政策

德国的煤矿主要分布在西部的北威州和萨尔州。德国矿区排入大气的煤层气有10亿m3/a,不仅污染环境,而且也造成能源浪费。20世纪末期,尽管德国已经掌握了大规模利用煤层气的技术,但对煤层气的利用还大多局限于在煤矿现场使用,如在锅炉中将煤层气和煤炭进行混合燃烧,用来取暖和发电。煤层气发电一直得不到大规模的开发,其主要原因是该国对煤层气发电的入网补贴太低,经济上没有可行性。

2000年4月生效的《可再生能源法》对德国的煤层气开发具有里程碑意义。该法规不仅使煤层气发电在经济上具有可行性,而且鼓励企业在相关设备上开展中长期投资。《可再生能源法》规定,今后20年内,500 kW以上的煤层气发电设备每生产1 kWh电量可获得补贴约7欧分。2000年10月,德国政府出台了“国家气候保护计划”,制定了到2005年二氧化碳排放量比1990年减少25%的目标。减少煤矿煤层气的排放、加强煤层气的开发利用也在此项计划之列。《可再生能源法》和“国家气候保护计划”确立了持续、经济地利用煤层气的政策法律环境,成为德国开发煤层气的转折点。德国几家能源巨头企业随后联手在煤钢工业基地——鲁尔区所在的北威州专门组建了2家煤层气开发公司,分别负责废弃煤矿煤层气的获取和利用以及运营中的煤矿的煤层气利用。

为鼓励回收利用煤矿瓦斯,德国出台了一系列优惠政策,如利用煤矿瓦斯的供暖发电厂可享受20年6.6%～7.7%的固定退税率,新厂税率每年还可递减2%,5万kW以下小供暖发电厂还会得到一定补贴。

德国已建成利用关闭矿井瓦斯的供暖发电项目35个。由于煤矿瓦斯供应量不稳定,周期较短,德国开发了集装箱结构的移动式综合供暖发电厂,充分利用煤矿瓦斯,调节发电厂容量。

3 我国煤层气(煤矿瓦斯)经济政策分析与解决方案

对比研究美国、澳大利亚、英国和德国等国的煤层气开发经验,我国在煤层气产业经济政策配套与支持方面存在着一些不足。煤层气作为一个矿种,在地质赋存条件和开发技术体系上不同于固体的煤炭,固有风险和巨大投资需求与其潜在的商业价值之间仍然存在着很大的矛盾,对承担风险的企业而言,优惠经济政策就显得格外重要。2005-2009年,国家通过财政补助、价格调节、税费优惠等方式,鼓励煤层气产业发展,经过5年的发展,取得了突出的成绩,但在产业发展中,政策的制定、执行和引导方面仍存在一些不足。

3.1 政策制定存在的问题

3.1.1 政策制定的激励效果不明显

2006年10月财政部出台了《关于煤层气勘探开发进口物资免征进口税收的有关规定》。由于申报程序和限制条件等原因,大多数煤层气开发企业进口设备并没有获得免收进口关税和进口环节增值税的优惠,优惠政策的激励效果不明显,政策实施效果有待提高。

3.1.2 政策制定不完善

(1)地区差异。我国煤层气财政补贴和价格调节政策采用统一的标准,并未考虑地质条件和产量差异因素。部分矿区抽采和利用条件复杂,而国家财政补贴与其他条件优越地区相同,造成产出比例小,企业开发煤层气积极性不强等问题;部分矿区抽采量逐年加大,逐渐形成规模化发展,但由于国家并没有根据产量增多而加大财政补贴的政策,其规模效应不明显,产业化发展进程缓慢。

(2)通风瓦斯。由于我国煤层渗透率较低,煤层气(煤矿瓦斯)抽采率偏低,为保证矿井安全生产,煤矿瓦斯大部分不得不通过通风系统稀释到安全浓度以下,并排放到大气中。根据国家能源统计数据,风排瓦斯数量惊人,是非常可观的清洁能源,开发潜力巨大。据估算,2008年仅晋城煤业集团风排瓦斯量就约为3.42亿m3(折纯)。然而由于其瓦斯浓度低,利用难度大,经济效益差,缺乏相应的优惠政策,目前开展的利用项目较少。

(3)投融资政策问题。目前,我国煤层气开发利用的政策基本比照天然气,但煤层气资源开发初期投入高、产出周期长、日产量低、投资回收慢、生产效益低,经济效益无法与常规天然气比拟,导致投资者投资煤层气的积极性较低。

3.2 政策执行困难

3.2.1 煤层气价格调节

(1)民用价格。由于煤层气售价低,根据《国家发改委关于煤层气价格管理的通知》(发改价格〔2007〕826号)的文件精神,未进入城市公共配气管网的民用煤层气销售价格由供需双方协商确定。从目前局势看,由于双方采用商榷方式,没有统一的强制性标准,实现煤层气开发利用的盈亏平衡难度较大,从而导致了煤层气开发企业盈利空间低,进而影响了开采煤层气的积极性。

(2)上网电价。对于煤层气发电上网加价,国家发改委出台了《关于利用煤层气(煤矿瓦斯)发电工作的实施意见》。煤矿企业利用煤层气发电,允许自发自用;多余电量需要上网的,由电网企业优先安排上网销售,不参与市场竞争。上网电价比照生物质发电电价政策,即执行当地2005年脱硫燃煤机组标杆电价加补贴电价0.25元/kWh。

目前,煤层气电价补贴由各省电网公司承担,电网公司作为企业,仍需以经济效益为中心,没有足够资金和能力对煤层气发电企业进行补贴,政策的落实是企业与企业之间的行为,执行缺乏指标性和强制性。国家电网为了满足电网输入电量和输出电量平衡,保证电网稳定运转,要求发电企业在电力需求量较低时,减少发电量。但对于瓦斯开发利用企业,为了保证矿井安全生产,要求瓦斯抽采连续运转,加上瓦斯大量存储困难,抽采的瓦斯如果不能够及时发电利用,则只能排放到大气中,造成大气污染,从而导致浪费大量清洁能源,因此要求煤层气(煤矿瓦斯)发电企业同火力发电等企业一样参与电网调峰任务,实施难度大。

3.2.2 财政补贴

《财政部关于煤层气(煤矿瓦斯)开发利用补贴的实施意见》文件规定:对煤层气用作民用燃气等进行适当补贴,中央财政按0.2元/m3(折纯)标准对煤层气开采企业进行补贴。煤层气开发利用企业需要先将煤层气开发利用申请补贴材料向市级财政局申报,然后再由市级财政局上报省财政局,再由财政部驻各省财政专员到煤层气开发利用企业实地审查,确定补贴金额。但煤层气财政补贴申请手续繁琐、复杂,层层审查相同内容,占用了大量的人力、物力,从申请补贴到企业领取财政补贴大约要1年左右的时间。因此,时间长、程序复杂等因素削弱了财政补贴对企业的鼓励效应。3.2.3 煤层气增值税

《关于加快煤层气抽采有关税收政策问题的通知》(财税〔2007〕16号)文件规定:自2007年1月1日起,对煤层气抽采企业的增值税一般纳税人抽采销售煤层气实行增值税先征后退政策。退税给抽采企业的发展注入了血液,带来了新的资金投入。但是,由于这一政策要求是先提出申请,再经各级财政部门层层审批,退税周期长,降低了资金的利用率。

3.3 解决方案

3.3.1 调整部分现有政策

(1)财政补助方案。提高财政补贴额度,才能推动其产业的健康快速发展。从目前情况来看,只有当投资补贴进一步提高时,煤层气企业才有可能基本实现微利。因此建议国家将投资补贴额度提高,以促进煤层气资源的开发。

(2)价格调节方案。由于价格补贴由省、区、市电网公司承担,实施困难较大,建议国家更改补贴渠道,改由国家财政或省财政划拨专项资金对煤层气发电上网电价进行补贴。

(3)税费优惠方案。对于煤层气项目而言,设计初期投资大、回收期长、社会效益好,但设备折旧、维修费等使用经费巨大,虽然国家出台了《关于加快煤层气抽采有关税收政策问题的通知》,但根据现场调研分析,发现企业技术改造项目设备购置当年比前一年新增的企业所得税中抵免的国产设备投资所占比重仍偏低,因此建议将此比率提高。3.3.2 新增部分政策

(1)将煤层气产业列入《可再生能源法》。可再生能源已成为实现能源多样化、应付气候变化和实现可持续发展的重要替代能源,将煤层气产业列入《可再生能源法》将会在目标引导、价格激励、财政补贴、税收优惠等方面起到促进作用。

(2)将煤层气产业列入循环经济。煤层气循环经济链条应为采煤—煤层气抽采—煤层气发电(民用、工业用、汽车用、商业用)循环经济链条,从而增加地面抽采能力、大力发展煤层气电厂、增加煤层气的利用量。该循环经济链条可通过抽采煤层气变废为宝,实现安全生产和清洁能源的再循环。

(3)制定低浓度瓦斯利用政策。建议国家在低浓度瓦斯利用项目建设、投资和利用方面给予更大的优惠政策,鼓励企业加大利用风排瓦斯力度,实现经济利益、环境利益和社会效益的共赢局面。

4 结论

(1)国外煤层气(煤矿瓦斯)经济政策取得一定的效果,对我国的煤层气产业具有借鉴意义。

(2)我国煤层气(煤矿瓦斯)产业目前现有经济政策尚存在一些问题,有待进一步修订。

(3)我国应当制定部分新的经济政策,以促进煤层气(煤矿瓦斯)产业的发展。

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Economic policies of coalbed methane(coal gas)in overseas countries and enlightenment to China

Zhao Guoquan,Liu Xin,Sang Fengyun
(China Coal Information Institute,Chaoyang District,Beijing 100029,China)

This paper summarizes the economic policies of coalbed methane(coal gas)in major overseas countries,analyses a series of economic policies in recent years systematically of coalbed methane(coal gas)in China,and proposes solutions.

coalbed methane(coal gas),economic policy,taxation

TD-9

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赵国泉(1974-),男,山东省青州市人。高级工程师,博士学位,目前担任国家安全生产监督管理总局信息研究院煤层气信息中心主任。

(责任编辑 温子伯)