文｜《小康》记者 刘建华 广州报道

群体事件催生管理改革广州急寻外地与本地人共管新模式

文｜《小康》记者 刘建华 广州报道

广东连续发生的两起较大群体事件，暴露了城乡基层社会管理存在的薄弱环节，也让镇村社会服务管理的创新势在必行。广州市正加紧探索镇村社会服务管理新模式，将“农村式管理方法”转化为“城镇化管理方法”，将“本地人管理模式”转化为“本地人和外来人共同管理模式”

“坐不住、等不起、慢不得”，这是广州市市长万庆良所强调的精神和态度——对于扎实推动街道社区和镇村社会服务管理改革创新的精神和态度。

连续在广东增城和潮州发生的两起较大群体事件，暴露了城乡基层社会管理存在的薄弱环节，镇村社会服务管理的创新势在必行。广东省委常委、广州市委书记张广宁指出，要探索本地人外来人共管模式。

坐不住 等不起 慢不得

2011年6月10日晚上9点，增城市新塘镇大敦村一对四川籍夫妇在摆地摊销售牛仔裤时，因管理费问题而与当地治保员发生肢体冲突，由此引发震惊全国的“6·11”群体事件，增城市政府称之为“不法分子聚众滋事”。

而就在4天前，潮州市潮安县古巷镇，刚刚平息一起因外省民工欠薪讨款而引发的聚集事件。

本地人与外地人之间，无论是“滋事”还是“摩擦”，其背后都难免有郁积的怨气。

究其原因，外地人与本地人之间的收入差距、公共福利差距，以及一些地方政府和本地居民对外来工的制度、意识、管理和生活歧视，使一些“外地人”开始萌发群体性对立情绪。

广东省委常委、政法委书记、公安厅厅长梁伟发曾主动回应网友关于社会群体事件的关注，谈及引起广泛关注的增城新塘事件和潮州古巷事件，梁伟发直言，“目前镇街、村居两级的自保组织存在乱执法，以‘罚’代‘法’等问题。广东正在总结这方面工作的经验教训，抓紧整合，完善规范。”

6月17日，在广州市委常委会议上，刚刚平息的“6·11”群体事件成为讨论的焦点， “大敦村聚众滋事事件发生后，尽管得到各级党委、政府和有关部门高度重视，依法果断处置、迅速控制局面，但基层管理部门对流动人员管理服务工作不到位，村镇管理体制机制不适应经济社会的快速发展，管理力量和服务意识严重不足，是导致事件发生的主要原因。”某市委常委建议出台相关的制度，进一步完善镇村管理体制。

张广宁听了该同志的提议之后，当即表示，“6·11增城事件的确暴露出了我们村镇管理体制的许多问题，以前的许多管理制度已经不适应现在的社会情况了。”张广宁说，“让广州本地人和外地人共同管理，值得搞一下！”

经过讨论之后，张广宁直接点名由列席常委会的广州市社会科学院党组书记李江涛带领工作组负责调研起草意见稿，而且要求10天内必须上交初稿，目标是在中共广州市委九届十一次全会上进行讨论。

被钦点的李江涛“感觉压力好大！”他在接受《小康》记者采访时说：“要求在短时间完成，说明这个意见的重要性和急迫性。”

“管理者”向“服务者”的转换

李江涛直言，如果完全依靠现有力量进行全面调研，10天内拿出初稿，几乎是不可能的事情。于是，他们重点走访了新塘、太平、鳌头、狮岭、沙湾等外来务工人员集聚规模较大的镇村，结合社科院平时积累的一些信息，确定了将“农村人管理模式”转化为“都市人管理模式”，将“农村式管理方法”转化为“城镇化管理方法”，将“本地人管理模式”转化为“本地人与外来人共同管理模式”的总体思路。6月27日，《中共广州市委、广州市人民政府关于加强和创新镇村社会服务管理的意见》（以下简称《意见》）如期交到张广宁手中，按照《意见》规划出的蓝图，今后广州镇村基层维稳力量将进一步增强，机制也将更加人性化。而对外来务工人员来说，《意见》更是释放了不少利好消息，例如，外来务工人员中的优秀人才，将极有可能被吸纳为广州市各级人大代表、政协委员。今后城市管理者的眼睛要从“向上看”变为“向下看”，权力下放、资源下沉、重心下移。

7月19日，在中共广州市委九届十一次全会上，广大代表就《意见》展开了热烈的讨论。

白云区委副书记、区长余楚风在分组讨论时表示，白云区北部农村本地人与外地人比例达1：10，服务、管理和沟通都不足。“外来人口多的地方一定要有创新的管理方式，应该吸纳外来人口进入管理队伍，发挥外来人员本身参与社会管理的作用。”中山大学政治与公共事务管理学院博导郭巍青教授就如何创新社会管理，加快社会建设接受记者采访时表示，认同张广宁“本地人与外地人的‘共管模式’”。

随着社会经济的高速发展，广州的农村已发生翻天覆地的变化，与传统意义上的农村并不相同，郑梓桢认为，广州市中心的农村基本上都转变为街道，街道的人口组成大部分都是原居民；边远郊区还存在为数不多的纯农村，人口组成还是日出而作、日落而归的农民；而在广州的城乡结合处，大部分都是本地人和外来人口混居村庄。花都区既有城区，但农村的特点也特别明显。

花都区委书记杨雁文在接受记者采访时表示，花都区在考虑社会服务管理的层面时，就需要区别对待。纯农村的，要以村民委员自治为基础来思考。为村民服务，政务延伸下去，就考虑以村为单位、用一个大平台的方式来实现。城郊型的，就要参照城区街道、居委会的管理模式来走。

白云区委书记、区人大常委会主任骆蔚峰说，全广州不少地方都是街中有村，不少转制社区仍然以村的形式进行管理。尤其是白云区，14条街道中40多个社区，只有户口本上是“居民”，但市政服务管理完全靠的是村的自治。

增城新塘大敦村的教训暴露了混居村庄在管理体制上的短板，郑梓桢告诉《小康》记者，“不论是创新还是改革，管理者的观念转变最为重要，村委会必须完成从‘管理者’到‘服务者’身份的转换。”他认为，村委会或街道办迫切需要改革创新，转变不合时宜的管理观念、管理方式和管理手段。其中最重要的一条，就是要切实转变重经济建设、轻社会管理，重户籍人口服务、轻外来人口服务的思想观念，用统筹城乡经济社会发展的理念加强和创新社会管理服务。

“仅仅有服务意识还远远不够，还要有一定的权限。”增城市新塘镇上邵村村党委副书记邵泽洪介绍说，上邵村本地人口800多人，外来人口却超过了15000人，虽然是一个人口总数不多的村，但却是个典型的本外人口倒置村。村里设置了外来人口居住证办理点，但基本上是名存实亡，办理点并不具备相应的功能，所有外来人口的居住证都还需要到镇上办理，给外来人员带来了很大的不便，“常常要排队好几个小时。”邵泽洪说。

“权力下放、资源下沉、重心下移。”《意见》稿指出，广州将大力推行管理权力下放，赋予中心镇或规模较大的镇“县级管理权限”，以增强镇级政府社会管理的动力和实力。同时将以直接放权或委托等方式，依法向镇级政府下放社会治安、环境保护、工商、交通等行政许可及相关管理权。从而实现真正意义上的从管理向服务村委会转换。

“要解决人财两个问题”

增城新塘镇上邵村委会目前共有8名村干部，16个治保队员，而他们却要管理全村辖区内的16000人。邵泽洪说，如果全都让他们直接管理，难度非常大，也顾及不上。村里统一规划建设了村民公寓，本地800多人基本都集居在公寓内，外来人员大部分集居在公司宿舍区。该村共有40多家企业，每一个企业都相当于一个社区，都有自己的保安人员，有相对独立的管理权限和管理责任。

邵泽洪说，镇里规定他们村委会有6个编制，编制内村干部的薪酬由市（区）、镇、村按3：3：4的比例承担，编制外的2人只能由村里全权负责。一说起“权力下放”，他像大多数基层管理者一样，最怕的就是“责放权不放”，在广州市委常委会的讨论上，张广宁特意交待编制办和财政局的相关领导，“要解决人财两个问题”。《意见》也明确提出完善财税分成体制，按照财力与事权相匹配的原则，科学配置镇级政府的财力，满足镇村社会管理的财权要求。此外，下放到镇的社会管理事项，人员及其编制、经费等要一并下放。在村建立社区综合服务中心，由镇、村两级配备人员和工作经费，形成镇村社会管理机构全覆盖。邵泽洪对《意见》的实施存有疑虑，他认为，如果能解决编制和财政方面的问题，最好先找一两个比较复杂的村来试一试，成功了再向其他村推广经验。

“如果本地人都管理不好，外地人又怎么能管好呢？”白云区一位村干部认为，村干部是本地人，最起码还有一定的人脉资源和千丝万缕的人情关系，而一个外来人员进入村委会，首先第一个问题便是你争夺了别人的利益，其他人是否会排挤你？另外的一个问题是，本地村民会不会服从你的管理？

在邵泽洪看来，大学生村官便是外来人口参与管理的一个雏形，但从目前的实际情况来看效果并不理想。上邵村被镇里安排了两个大学生村官，刚来时还会安排他们在村民间处理一些问题，但常常碰钉子，后来干脆就让他们负责办公室的工作了。邵泽洪说，大部分村官都在镇政府上班，他们解决不了村里的事情。

“让外地人参与村里事务的管理，听起来很好，做起来不行。”在新塘一牛仔裤企业上班的陈霞说，参与管理的外地人是怎么选出来的？是民选还是指派？来打工的外地人流动性那么大，相互之间并不了解，民选不切实际。但是，如果是指派，他既代表不了本地人的利益，更难代表成千上万外来人员的利益。

《意见》称，广州市将有计划地吸纳外来务工人员中的优秀人才，担任各级人大代表、政协委员，这是否又是“共管”的开始？

针对广州市镇村经济社会发展水平差别较大，镇村间的情况不尽相同等问题，为更稳妥地推进这项工作，此次提交全会的《意见》稿，只征求意见，却并没有在全会上通过。