从“基础防卫”到“动态防卫”
——日本防卫政策的重大调整

■黄大慧／文

2010 年12 月17 日，日本政府召开安全保障会议和内阁会议，通过了新《防卫计划大纲》（以下简称“新大纲”）和新《中期防卫力量整备计划》（2011—2015 年度）。这是日本政府自1976 年以来第四次制定防卫大纲，也是2009 年上台执政的民主党首次发表防卫大纲，其内容显示了日本防卫政策的重大变化，并将成为未来10 年日本防卫力量建设的指导方针。

日本的“基础防卫力量构想”

日本的“防卫计划大纲”就是日本的国防政策和军事发展方针，是日本国家安全保障及防务的纲领性文件。日本的基本防卫政策，主要体现在日本政府制定的《防卫计划大纲》中。此前，日本政府先后制定过三次《防卫计划大纲》，而每一次大纲的出台都意味着日本防卫政策发生重大变化，标志着日本防卫体制进入到一个新阶段。

一、1976年版《防卫计划大纲》及“基础防卫力量构想”的提出

日本政府于1957年制定《国防基本方针》，战后第一次明确规定了日本的防卫政策。此外，日本还在防卫上实行“专守防卫”、“不做军事大国”、“无核三原则”、“文官优位”等基本政策。

日本政府根据《国防基本方针》，从1958年至1976年先后四次执行《防卫力量整备计划》，使其军事实力有了显著的增强。这不仅体现在自卫队规模的扩大上，而且武器装备不断更新和现代化，防卫预算也得到成倍增加。据统计，1976年日本军费开支居世界第九位。

随着日本防卫力量的发展和国际形势的变化，日本政府于1976年10月首次制定《防卫计划大纲》。这是在自卫队相继完成四个“防卫力量整备计划”后，为确保自卫队保持一定规模和作战能力，规范其发展的一个纲领性文件。该《大纲》明确了日本1977年以后发展防卫力量的目标，其最主要特点是提出了建立“基础防卫力量”的构想。

《大纲》与过去实行的四次“整备计划”的明显不同在于，“整备计划”基本上是武器采购计划，而《大纲》则有明确的战略指导理论，即“基础防卫力量构想”。

该大纲所体现的理论，实际上是美国人称之为“门槛威慑与动员”的军事理论，亦称“最小限度威慑理论”，即在坚持日美军事同盟的前提下，日本平时应拥有适当规模的防卫力量，以制止低水平的或有限的进攻，而超出这个限度时，则请求拥有强大威慑力量的美国前来援助。可以说，该大纲的制定使日本防卫体制有了明确的军事理论指导。此前日本所实行的“专守防卫”政策，虽也可称作军事战略的基本方针，但却不是系统完整的军事战略，事实上它的政治色彩要远大于军事意义。

“基础防卫力量构想”是以国际形势和国际政治结构在今后一段时间内不发生重大变化为前提的。《大纲》指出：“在国内外形势近期内无重大变化的前提下，应具备各种必要的防卫机能，包括后勤支援体制在内保持组织机构和兵力部署的均衡。平时能保持充分的警戒态势，并能有效地对付小规模的、有限的侵略事态。在形势发生重大变化，必须采取新的防卫力量态势时，应具备能够顺利地转入此种态势的基础。”

“基础防卫力量构想”更加重视自卫队的质量建设，而非追求自卫队规模的扩大。依据对所谓“威胁”的认识，“基础防卫力量构想”指出，日本防卫力量的规模并不一定要与所受威胁的程度保持均衡，只要能使组织机构和兵力部署均衡、全面发展，平时提高警惕，采取警戒行动，及时发现敌方动向，危机时能顺利向新的防卫态势过渡，就足以应付“有限的侵略”。

概言之，1976年版《防卫计划大纲》的基本指导思想是，在和平时期确保日本拥有一支“基础防卫力量”，临战时再以此为基础进行扩充。该《大纲》的出笼表明，日本政府已将加强军事力量正式公开提上日程，标志着自卫队由健全体制、扩充编制阶段进入到现代化建设阶段。事实上，此后经过十几年的不懈努力，到冷战终结前后，日本防卫力量全面达到了《大纲》规定的水平。

二、1995年版《防卫计划大纲》的主要内容

冷战结束后，随着国际形势的变化，1976年版《防卫计划大纲》的“缺点”也逐步暴露出来，主要是它过于偏重如何防御对日本的武装入侵，没有涉及如何应付大规模自然灾害和恐怖主义活动等内容，以及对如何运用日美安保体制也缺乏明确的论述。鉴于此，1995年11月，日本安全保障会议和内阁会议正式通过了新的《防卫计划大纲》。

该大纲重申日本将遵循宪法的规定，“谋求通过外交努力和内政稳定来确立安全保障的基础”，贯彻“专守防卫”、“无核三原则”和“不做军事大国”等一贯方针。关于防卫力量的应有状态，该大纲指出要保持必要的最小限度的基础防卫力量，以防止日本自身力量成为空白以及日本周边地区出现不稳定因素。该大纲虽沿袭了原有防卫大纲，但又与旧大纲通过自身力量排除有限的小规模侵略的防卫力量整备目标不同，其主要目的是与日美安保体制相结合“维持日本周边地区的稳定”。这份防卫大纲虽然维持了旧大纲的基本框架，但却把应对大规模自然灾害及恐怖主义、实施国际维和业务及推进安保对话、构筑稳定的国际安全保障环境定为日本防卫政策的新课题。为此，日本政府表明将推进防卫力量机能的合理化和效率化，重新整备能够应对小型多样性事态的防卫力量。

1995年版《防卫计划大纲》是为适应冷战后国际形势的变化而进行修改的，它保留了旧大纲规定的“基础防卫力量构想”，即保持“自卫所需的最小限度的基础型防卫力量”，同时把自卫队的主要职能由抵御入侵扩大为保卫日本、应付大规模灾害和“为国际和平做贡献”。值得关注的是这份大纲在“威胁判断”方面的描述。在分析日本的安全环境时，大纲这样写道：“由于冷战结束和苏联解体，俄罗斯在远东的军事力量有所削减，部署有所调整。但是依然存在着包括核武器在内的强大的军事力量。许多国家以经济发展为背景，正在致力于扩充军备和现代化建设。”明眼人一看就明白，这实际上是不指名地强调了中国的“威胁”。还有，这份大纲表示“如果在我国周边地区发生对我国的和平与安全将产生重要影响的那种事态，遵循宪法和有关法令，根据情况需要适时地支持联合国的行动，并谋求顺畅而又有效地运用日美安全保障体制，从而使当地采取对策。”这段表述颇耐人寻味。实际上，大纲把日本的防卫范围由日本本土扩大到“日本周边地区”，把使用武力的时机由“遭到敌人入侵之后”提前到“日本安全受到威胁”，把在日美安保体制下单纯提供设施便利的义务改为可以“适当地采取对策”。事实上，伴随该大纲的出台，日本一直标榜的“专守防卫”战略正在悄然发生改变。

三、2004年版《防卫计划大纲》及其对中国的“关注”

2004年12月10日，日本政府在不到十年的时间内再度修改了《防卫计划大纲》。与以前20年修改一次“大纲”相比，不仅修改间隔缩短一半，而且修改力度远远超过以往。这表明，日本安全政策出现重大调整。日本政府称，“冷战结束后制定的现行防卫大纲从结果来说是一个不伦不类的大纲，虽然也意识到了对国际作贡献及反恐的问题，但是实施政策时却以缩编自卫队为中心。事实上，目前与防卫问题相关的日本政治环境开始发生质的变化，有必要修改现存的防卫大纲”。

该大纲指出，日本面临大规模杀伤性武器、弹道导弹扩散及恐怖活动等新型威胁，因而要调整以前的冷战型“基础防卫力量构想”，建设一支能发挥多种作用且灵活有实效的防卫力量，即加强快速反应能力。为此，今后要重点加强自卫队的联合运用，提高情报搜集、分析、评估和共享能力。对于弹道导弹威胁，将通过发展弹道导弹防御系统来应对，并以此辅助美国的核遏制力量，应对核武器的威胁。该大纲“附表”中新设了弹道导弹防御系统相关装备和部队的项目。

该大纲还提出了日本安全战略的两大目标，即“防止威胁直接波及日本”和“改善国际环境，以防威胁波及日本”，同时把“国际和平合作”作为自卫队的基本任务。

需要强调的是，这份大纲除继续提到朝鲜的大规模杀伤性武器和弹道导弹等威胁外，还特别指出应“关注”中国的核武器、导弹、海空军现代化建设及海洋活动扩大等动向。日本在《防卫计划大纲》这一官方文件中，公开刻意渲染所谓“中国威胁”，尚属首次。这不难看出，冷战后日本防范之矛正由俄罗斯开始转向中国。

新《防卫计划大纲》及其“动态防卫”构想的提出

日本新《防卫计划大纲》包括七个部分和一个附表。综观全文，有如下几个特点值得特别加以关注。

第一，用全新的“动态防卫”概念取代“基础防卫力量构想”是新大纲的最大特点。

自1976年首度推出《防卫计划大纲》以来，不管日本安全政策如何进行调整，始终一直在推进“基础防卫力量构想”。依据“基础防卫力量构想”，为了不使日本出现“力量真空”、成为周边地区的不稳定因素，日本应保持拥有独立国家所需的最低限度战斗力，在全国各地均衡地部署陆军部队及配置重型火炮。

而新版《防卫计划大纲》则提出了全新的“动态防卫力量”的概念，用以取代迄今的“基础防卫力量构想”。为了有效遏制并应对各种事态、主动改善亚太和全球安全环境，新大纲提出将建设“动态防卫力量”。所谓“动态防卫力量”即指“具备适应性、机动性、灵活性、持续性以及多目的性，依据军事技术水平的动向，以高度技术能力和情报能力为支撑的动态防卫力量”。这个全新概念的核心就是通过建设一支能发挥多种作用且灵活有效的防卫力量来抵御周边国家军事上的威胁，包括机动应对恐怖袭击等各种事态的发生。依据“动态防卫力量”的构想，日本应打破“基础防卫力量构想”下那种防卫力量均衡部署的方式，转以防范恐怖袭击和侵占离岛，要特别重视部队的机动性和快速反应能力。

第二，日本将防卫“枪口”对准中国，涉及中国表述更加严厉。

从新《防卫计划大纲》来看，日本实际上已经把中国作为首要防范对象，“中国威胁”是新大纲的主基调。如前所述，日本在1976年版和1995年版的《防卫计划大纲》中，均没有单独或明确提到中国问题。2004年版的《防卫计划大纲》首次提及“有必要对中国的动向予以关注”，实则在鼓吹“中国威胁论”。而新大纲不仅保留了原有的对中国的负面描述，而且显示出对中国更加强烈的警戒感。冷战时期，日本视苏联为主要威胁，把苏联作为“假想敌”加以防范。冷战后，随着苏联的解体，日本认为来自其继承者的俄罗斯的威胁日益减弱。在此背景下，日本不断调整防卫战略，尤其是进入新世纪后，日本把防御对象从俄罗斯转向朝鲜及中国。新大纲指出：“中国在周边海域加强了与主权权利相关的单方面追求。”“中国海军在日本周边海域活动频繁，军事实力不断增强，地区和国际社会感到担忧。”

正因为如此，新大纲提出要加强“西南诸岛”的防卫态势，准备向一些没有自卫队驻守的离岛派遣最低限度的部队。特别是，与“对抗中国”的防卫倾向相对应，新防卫大纲还对自卫队武器配置进行了调整，加强了海上自卫队和航空自卫队的武器装备，还提出要增强运输和机动能力。新大纲中有关防卫装备的列表也体现出了这种想法。新大纲要求将潜艇数量从目前的16艘增加到22艘，部署作为下一代战斗机的FX“新型战斗机”，增加装备有拦截导弹的“宙斯盾”护卫舰。可以说，新大纲“防范”中国的手段花样层出。

除了以上两个突出特点外，新大纲提出积极参加“国际和平合作活动”、大幅提升自卫队战斗力、打造多重安全合作网、加强一体化及战略性应对机制等方面内容也是值得关注的。

综上所述，日本新《防卫计划大纲》实质具有很强的攻击性，如果说以往的所有大纲以“守”为主，那么新大纲就突出了“攻”。基于全新的“动态防卫力量”构想，今后日本自卫队将发展成一支攻守兼备、名副其实的军队。还有，新大纲抱着冷战思维，视中国为“假想敌”，将防卫重心转向“西南诸岛”，不仅严重有悖中日相互信赖精神，而且势必损害这一地区的和平稳定。

（作者系中国人民大学国际关系学院教授、东亚研究中心主任）

（责任编辑：李瑞蔚）