□张 健 诸丽琴

党的十六届四中全会通过的 《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》从治国兴邦的高度提出了党的执政能力建设，指出要“坚持党管媒体的原则，增强引导舆论的本领，掌握舆论工作的主动权……高度重视互联网等新型传媒对社会舆论的影响，加强互联网宣传队伍建设，形成网上正面舆论的强势”，新闻工作成为了培育、经营和夯实执政资源的重要方式，成为执政能力的重要构成要素。然而，现实情况下，政府在网络传播中的“把关人”作用变得越来越有限，设置公众议程似乎不再那么容易，网络对相关部门的质疑之声缕缕不绝。

2011年到来之际，《新闻联播》播出的头条新闻《胡锦涛元旦前在北京考察民生工作》中出现了这样的片段：“总书记来到廉租房住户郭春平家中看望。郭春平和女儿租住的这套两居室，虽然面积不大，但户型规整、厨卫齐全……‘这个房子一个月要交多少租金？’‘一个月才交77块钱。’‘一个月交70多块钱承受得了吗？’‘能承受’……”“77元房租”迅速火遍了网络。值得深思的是，为什么一个平常的慰问报道会掀起如此大的波澜，一时间各种传闻甚嚣尘上？为什么相关部门在民间舆论合力场中处于被质疑的尴尬境地？在网络传播环境下，政府又如何借助新闻有效传播突出网络舆论场的“重围”，赢得议程设置的主动权，进而获得广大公众的心理认同？

政府新闻传播：传媒与政治相濡以沫

早在公元前350年，古希腊著名的哲学家亚里士多德就在其著作《修辞学》中讨论过语言信息对于公众在不同事件上态度的影响；公元1513年前后，马基雅维利在《君主论》一书里，主张用政治信息来推进政策目标的统治术，以维护统治。马克思创办《新莱茵报》宣扬共产主义政治理想，列宁以《真理报》来组织俄国人民取得十月革命胜利，毛泽东善于制造舆论来占领革命的主动权，丘吉尔通过无线广播号召英国人民反对纳粹侵略，美国总统富兰克林·罗斯福利用 “炉边谈话”以推行新经济政策……可见，前辈先哲们早已认识到传媒对于国家统治的重要性。不管处于何种国家媒体关系中，学者们研究的结果推导出一条真理：新闻自由在很大程度上只是一种神话；传媒根本不可能彻底摆脱政治语境，超脱其政治立场，传媒自诞生以来就与政治相濡以沫。因此，可以简单将现代新闻体系结构概括为一个四元结构：新闻媒体本身、政治主体、受众群体和其他经济利益体。其中，政治主体（执政党及公共权力的执行者）是政府新闻传播的主体。

通常情况下，人们认为新闻作为媒介的产品对于政治体系的贡献通常表现在通过不间断的信息传播，向社会成员灌输政治知识、理念、价值观、意识形态；为维护现有的政治秩序进行充分的论证，或者为政治体系的变革、新政策的制定制造舆论、赢得公众支持。《新闻联播》作为国家机器宣传系统中最具象征意味的意识形态符号，政府赋予它极高的权威性和仪式性。《胡锦涛元旦前在北京考察民生工作》这条新闻讲述了国家最高领导人走进百姓家中亲切慰问，关心了当下群众最关心的住房问题，通过这些内容想要表明党和政府对老百姓的关心，政府在民生工作上的努力，在住房保障政策方面取得的成果等等，借此展示领导人和政府亲民爱民惠民的有利形象。

由此，我们认为，政府可以运用新闻传播手段，“实现其政治目标，动员民众力量，引导社会舆论，调和利益关系，平息公共危机，塑造良好形象，营造有利环境，赢得公众支持，并以此推行其政治理念和执政方略”。①要达到上述目的，传统的政府宣传显然力不从心，需要借助有效的新闻传播，这也正是党的十六届四中全会对新闻工作提出的新要求，是政党兴替、国家“软实力”竞争、突发事件频发、民主权利意识增强等因素相互作用的结果。究其根源和目的，政府新闻的有效传播是适应变化了的时代环境的先进管理手段和方式。新闻媒体作为一种重要的整合资源，在被称为“传媒政治”时代的今天显得尤为重要。某种意义上说，政府新闻运用理念的优劣、能力的高低，影响着政治目标的实现。

公共舆论场：网络环境下政府新闻传播面临的新局面

在这个政治和传媒联姻的时代，新闻传媒的力量一方面延伸了国家权力和执政的时空疆域，另一方面，也给国家形象和和谐社会的稳定维护带来了挑战。清华大学政府发言人制度课题组认为中国目前存在三种媒体和舆论环境：一是以党报为代表的传统主流媒体制造的舆论场，这个舆论场体现的是党和政府的议程，党和政府的喉舌功能主要体现在这个舆论场；二是以某些商业媒体为代表的新主流媒体制造的舆论场；三是混杂各种声音的网络媒体上的舆论场。网络媒体既发布传统主流媒体和新主流媒体的声音，也发布被这两者边缘化的人群的声音，这是一种体现了公众议程的公共舆论场。②2008年《中国互联网舆情分析报告》提出了“新意见阶层”这个概念，用以描述关注新闻时事，在网上表达意见的网民。近年来，这一新意见阶层凭借互联网“所有人对所有人传播”的优势，对中国社会发展中的种种问题畅所欲言，能在极短时间内凝聚共识，发酵情感，诱发行动，影响社会，传统意义上的权威性正在瓦解和堕落，人们正在经历一个“‘大众Mass’媒体到‘乱众Mess’媒体转化的过程”。③

《新闻联播》“77元房租”事件并没有起到预期的效果。播出后第二天，众多门户网站在显要位置做了相关视频和文字链接，引起论坛内议论纷纷。尽管有一些网友证实几十元的廉租房确实存在，但是这个声音很快被淹没在一边倒的激烈质疑声中。网名叫“光明的祈祷1”的网友最先在百度贴吧贴出了郭春平母女的新闻照片与一位网友及其母亲在各地旅游就餐照片的对比图，称两人“游历了大半个中国”。其后，论坛、SNS社交网站、微博中各种消息疯传，“此母女非彼母女”“郭春平带女儿到处旅游，有图有真相”“郭春平是公务员，有背景，所以能想办法享受到廉租房。房子自己不住，外租”……网络这个舆论场明显被批评质疑声占据，陷入了一场“国民不相信运动”。1月5日，笔者以“77元房租”为关键词在百度搜索，结果显示：根据相关法律法规和政策，部分搜索结果未予显示。时隔仅一日，笔者又一次尝试在百度搜索“77元房租”，页面显示的头几条全是关于郭春平母女出来辟谣的报道，而之前的一些帖子已被删掉，门户网站的相关新闻后的评论也被关闭。看似事件已经告一段落，可是网民越来越表现得“不信任”，反而执着地践行起“围观改变中国”的方式。

新媒介生态的多层次结构形成了多元化的舆论流通渠道，信息出口日益多元为社会舆论的多元表达提供了物质基础，也使得话语权日益分散，逐渐消解传统主流媒介的“传播领袖”魅力，作为政府新闻传播主要渠道的传统主流媒体“所制造的舆论场正在被商业化媒体和网络媒体制造的舆论场边缘化”。④这种边缘化可能导致的结果就是传统主流媒体公信力的丧失、自身形象的沦陷以及相关部门政策合法性遭受质疑。新的传播途径扩大了大众传播信息、表达意愿的空间，同时也打破了政府传播的框架和控制，政府正在面临着通过网络、移动通信等平台表达的舆情，如果不加强新闻有效传播能力在网络方面的建设，就会不断遭受互联网形成的舆论场的挑战。主流舆论场一旦被网络舆论场边缘化，党和政府就会丧失议程设置能力，甚至处于“失语”的危险状态。

因此，政府部门如何通过新闻有效传播来占据网络公共舆论场的主导地位，最大程度地控制公共话语，把政府的政治议程包装成为社会的公共议程，是党和政府包括传统主流媒体在内迫切需要找寻的一条出路。

政府新闻有效传播：期待革除陈规陋俗

从上述“77元房租”事件来看，很多媒体选择在标题中凸显“77元房租”反映了社会对住房问题的密切关注，其本身有足够的新闻性，也是政府工作成果的展示。为什么结果会演变成又一场“国民不相信”运动呢？笔者认为，原因主要有两点：一方面，该期电视新闻中对“77元房租”缺少基本的背景解释，很多人甚至不知道廉租房的存在，只会从自身生活体验的角度出发，认为北京这样的城市不可能会有77元的房租，这也是相关部门和媒体在宣传保障性住房相关政策时的不到位，使得北京市的这一民生工程遭到网民的质疑嘲讽。另一方面，也是更重要的原因是，长久以来的积习导致了人们对于一些主流媒体和相关新闻的不信任，媒体处于公信力的“亚健康”状态。

网络出现质疑之声后，人们似乎又看到了过去常见的一幕。在这次事件中，相关政府部门没有及时高调发声，丧失了成为新闻第一定义者的机会；相反地，用禁言、删帖等方式与网民展开较量，这种钳制舆情的方式不仅招致民众反感，而且在某种程度上催生了谣言的爆发。1月6日，《北京77元廉租户主郭春平现身反驳谣言》的新闻再次进入公众视野。此时，距离备受争议的12月30日的新闻已是8天。对于心存怀疑的公众来说，信息空白的7天内，已经足够建构民间对真相的阐释框架，虽然媒体的后续报道证实了网络传言的虚假性以及77元房租的存在事实，但是，滞后的回应已使政府相关部门失去了主动权，难以扳回一边倒的舆论。

长久以来，政府相关部门的媒体策略是通过各种强制性手段惩处、封杀不利于政府的新闻报道，因而，一些人仍相信通过严厉的管制规范可以创造一个“净化”的网络环境。事实上，这样的方式不仅起不到预期的作用，甚至连同一些政府立场的理智分析也会受到排斥。在这种境况下，政府部门的立场真可以用“囧”来形容：明明是一件惠民的好事，结果却成为公众吐槽的对象。虽然事件总会平息，但不同的处置手段和持续时间意味着不同的社会政治代价，最终为相关部门的公信力留下长久的印记。在新形势的利益格局影响下，各种利益表达和利益诉求成为新型社会的公共需求和公共行为，公众呼唤一个多元化的话语沟通渠道和平台的出现，这就要求政府懂得充分利用新闻媒介的资源及其所带来的无形资源，成为公众获得政治信息最及时、全面的提供者，从而提高政府的威望和执政公信力。以网络为代表的信息技术革新，不仅需要政府控制管理媒介的技术不断进步，而且对政策管理思想提出了新要求。“如果在敏感问题上缺席、失语、妄语，甚至想要遏制网上的‘众声喧哗’，则既不能缓和事态、化解矛盾，也不符合党的十七大提出的保障人民知情权、参与权、表达权、监督权的精神。”⑤

像“77元房租”这样敏感的问题，又是政府主动发布的主场新闻事件，即使意料之外地一开始就处于舆论劣势状态，但是完全有可能借助网络所造声势进行行之有效的新闻议程设置。政府有效的新闻议程设置的条件必须满足“政府要说明的（政策议程）、媒体感兴趣的（媒体议程）、公众关心的（公共议程）”三个条件。⑥而构成舆论也要满足三个要素：一是必须有一个现实的、有争议的公共问题，这个问题必须与人们的现实利益、社会关系、社会观念密切相关；二是必须有相当多的人对这一问题表明态度、发表意见；三是这个协调一致的意见必须对前面所述的公共问题以及相关人员的行为产生直接或间接的影响，产生实际的效力。⑦“77元房租”通过网络的传播已然拥有了上述的条件，如果政府在事件后不是采取冷处理的方式，而是根据形势的需要主动设置新闻议程，回应质询议题，将事件“热炒”起来，那么结果就很有可能不一样。在坚持以公众利益为出发点的前提下，借着公众对这一事件的关注度，增强后续的新闻报道，以此来宣传政府相关保障性住房、民生工作、惠民工作的政策，以及已经取得的工作成果、未来的努力方向等等，完全可以将这些政策信息变成媒体和公众视野中的主导性新闻信息，变成公共舆论关注的焦点，赢得公众的理解与支持，引导事件朝着有利于政府的方向发展，为政府的执政行为创造有利的社会舆论环境。

所谓“他山之石，可以攻玉”，我国政府在新闻有效传播的过程中也可以借鉴美国政府在新闻执政方面的一系列做法和制度，“用表态制造新闻”“用行动制造新闻”“用政策制造新闻”“策划‘今天的台词’”。⑧实际上，与美国等国家政府和媒体的关系相比，新闻传播对于我国的执政者来说有更为便利的条件。几十年来党和政府对于国内新闻事业的领导积累了丰富的实践经验，也使得我国的传媒养成了一定的自我认识：以宣传党和政府的路线方针政策为己任，以党的喉舌和工具为定位。在社会公众心目中，主流媒体就是执政党和政府的发言人；在各级政府的心目中，宣传工作和新闻工作也是政府工作的一部分。网络时代人们的信息消费方式以及对于舆论的认知方式发生了重大改变，人们不再满足于以旧的概念体系与旧的认知方式来解释问题，而希望看到更符合其本来面目与价值的内容。这就要求我国政府在新闻传播过程中丰富舆论引导的方法，始终坚持在充分尊重新闻传播规律和时刻变化的舆论环境的前提下开展工作，与新闻媒介、公众构建一种良性的互动关系。

结语

纵观人类发展历史或主权国家的发展轨迹，从社会发展模式和执政的合法性角度考察，人类社会经历了一个武装执政——经济执政——信息执政的过程。⑨在传媒政治的时代，新闻工作的有效性已经成为执政能力的要素之一。因此，政府在新闻传播过程中一方面要革新传统舆论场，另一方面要学会驾驭新的舆论场，将新媒体为我所用，在“互联网时代”和“麦克风时代”开辟新的传播战场，变单向的宣传为双向的互动，积极开展民意互动的同时，也要适时进行权威评论。在这个意义上，政府的新闻传播不只是一门“技术”，更是一种张弛有度的“艺术”。 [本文系江苏高校哲学社科项目“网络舆论危机的生成与网络执政研究”之阶段性成果（编号：2010SJD860001）]

注释：①⑨马新明：《新闻的力量》，北京，中国人民大学出版社，2010年版，第13页、第34页。

②清华大学政府发言人制度课题组：《新闻发布与新闻执政的紧迫性》，《新闻记者》，2005（1）。

③⑦胡 泳：《众声喧哗——网络时代的个人表达与公共讨论》，桂林，广西师范大学出版社，2008年版，第121页、第266页。

④李希光：《新闻执政：现代政府的媒体战略》，《上海师范大学学报》，2006（1）。

⑤陆 侠：《政府如何应对 “麦克风时代”》，《人民日报》，2009-06-24，05版。

⑥叶 皓：《论政府的新闻议程设置》，《江海学刊》，2009（6）。

⑧［美］W·兰斯·班尼特著，杨晓红、王家全译：《新闻：政治的幻象》，北京，当代中国出版社，2005年版，第3页。