周子英

(1.湖南农业大学资源环境学院,湖南长沙 410128; 2.辰溪县教师进修学校,湖南辰溪 419500)

闲置土地问题的博弈分析

周子英1,2

(1.湖南农业大学资源环境学院,湖南长沙 410128; 2.辰溪县教师进修学校,湖南辰溪 419500)

随着中国城市化进程的进一步加快,土地资源稀缺性的特点得到了进一步体现.闲置土地问题受到了越来越多的关注,近年来,国家虽然采取了严格的建设用地审批措施,对闲置土地进行严密的监管,但在闲置土地利用管理过程中,难以取得很好的效果,大量土地资源继续闲置.利用博弈论对闲置土地的博弈主体进行分析,发现开发商和政府这两个闲置土地的博弈主体的目标不一致,难以达到博弈的最优解,因此,只能在政府采取对闲置土地处置的行动下,达到博弈的次优策略,从而使得闲置土地现象有效缓解.

博弈分析; 资源配置; 闲置土地

闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后,未经原批准用地的人民政府同意,超过规定的期限未动工开发的建设用地.闲置土地是当前土地资源利用和管理中一个值得关注的问题,很多地方由于社会、经济、政治等方面的原因,造成了大量的土地资源未能得到充分的利用,致使大面积的土地资源闲置,浪费了宝贵的土地资源、加剧了人地矛盾和土地供需矛盾、加剧了土地市场混乱无序,威胁了社会经济可持续发展,给构建和谐社会带来了严峻的挑战1

据国土资源部提供的数据,截止到2005年6月,全国城镇规划范围内共有闲置土地71 953.26 hm2,空闲土地56 159194 hm2,批而未供土地135 626.53 hm2,三类土地总量为263 739.74 hm2,相当于现有城镇建设用地总量的7.8%1而目前全国闲置的房地产用地仍有约1万hm2,约占中国年度出让房地产开发用地总量的1/71存在如此多的闲置土地不仅造成土地资源的巨大浪费,而且严重影响了土地市场和房地产市场的正常发展,引发房地产市场的泡沫.

由于闲置土地问题产生于一个复杂的社会系统,解决闲置土地问题必须与中国特殊的社会经济转型相联系,其关键是政府与开发商之间的博弈问题,一方面是开发商从自身利益最大化目标出发,蓄意囤积土地以获取土地自然增值的收益,或者是开发商根本无后续资金对土地进行开发;另一方面是地方政府的原因,由于闲置土地的相关法律法规不健全,政府对闲置土地管理、处置不到位,城市规划的更改,从而产生大量土地闲置.闲置土地的存在与建设“两型社会”不协调,对社会经济的发展、资源的有效利用造成了很大的负面影响.研究闲置土地问题,需要更深入地研究开发商与政府之间的利益博弈问题.

1 闲置土地博弈的一般模型

1.1 假设前提

假设1:研究中所涉及的闲置土地是开发商在获得土地使用权后,满.年未开发的城镇建设用地;

假设2:在闲置土地博弈模型中,参与的博弈主体有两个:政府和开发商[1]1假设土地市场上拥有闲置土地使用权的开发商作为一个卡特尔联盟,利益共享,风险共担.地方政府与开发商都可抽象为一个完整的经济人,严格追求自身利益最大化;

假设3:信息是完美的[2],即博弈双方对对方的特征、行动规则及效用函数有准确的了解1

1.2 模型要素

1.2.1 模型的参与主体

博弈的参与主体指博弈中的几个独立决策、独立承担结果的个人或组织[3].本研究中,政府、开发商形成主体间的利益博弈.在闲置土地博弈过程中,政府与开发商都是基于理性经济人假设,试图凭借自身力量实现利益最大化.然而,由于政府的权利优势,使得开发商处于弱势地位,只能够在政府做出决策后再做出相应的决策,无法依靠自身力量在利益分配中与政府公平抗衡或协商谈判.但政府由于行动的惯性作用,如果不是在国家的相关政策的严格要求下,进行闲置土地处置需要投入大量的人力、物力等,使得政府在闲置土地管理过程中易于安于现状.

1.2.2 信息集

令hi表示参与人i的信息集,Hi={hi}为信息集的集合.由于本文建立的是完美信息博弈模型,因而信息集都是单结的,政府只有一个信息集即H1={h1},有两种策略:维持现状与进行处置;开发商有两个信息集,H2={h2},在每个信息集中,又有三种选择,分别对应于对闲置土地进行持有、开发、转让三种策略,见图1.

图1 开发商与政府的博弈树

在博弈树中,A代表政府,B开发商1当政府做出处置的决策之后,开发商才能做出相应的决策.

1.2.3 行动空间

Di(hi)表示信息集hi中参与人i的行动集合, Di(hi)={di(hi)},di(hi)表示参与人i在信息集hi上的一个特定行动.

面对潜在的获利机会,政府的行动就是利用闲置土地的一些法律法规为依据,提供强制性的管理措施以规范开发商的选择空间,它只有一个信息集h1,该信息集上可选择的行动d1(h1)有两种,其一为维持现状;其二为对闲置土地进行处置,其行动集合D1=D1(h1)= {维持现状;进行处置}.

开发商的行动就是根据政府决策来相应地做出自己的行动选择,它有两个信息集,其中,每个信息集上可选择的行动d2(h2)有三种,因而其行动集合可以表示为D2=D2(h2)={持有;开发;转让}1

1.2.4 战略空间

Si表示参与人i的战略集合,si表示参与人i的某一特定战略,Si={si},Si=(S1,S2)为政府与开发商的战略组合.在闲置土地博弈过程中,政府只有一个信息集,因而其行动和战略是等同的,即S1=D1.而对于开发商,行动规则可表示为S2=D2,由于它有两个信息集,每个信息集上有三种行动选择,因而具有6种战略,可简写为:{维持现状,持有}、{维持现状,开发}、{维持现状,转让}、{进行处置,持有}、{进行处置,开发}、{进行处置,转让}.

1.3 博弈效用函数

在博弈过程中,参与人的效用不仅取决于自身的行为选择,还依赖于对手的行动[4]1

(1)政府的效用函数为Y1=X1-C1,其中:X1为收益因素,C1为成本因素1在闲置土地博弈过程中,政府的收益构成分为:①闲置土地的潜在收益X11,随着时间的推移,由于土地具有增值特性,如开发商将已经闲置了一段时间的闲置土地进行公开交易,政府会从中获得补地价或者土地增值税;②土地资源配置效率X12,如果闲置土地能够进入市场流动,重新被开发,则土地资源得到了有效配置,同时政府会从中获得一定的收益;③土地税费X13,是开发商占用土地所缴纳的税费.政府的成本构成分为:①社会成本C11,即闲置土地的继续闲置或者存在非公开交易等情况,使政府失去从开发商进行土地转让时所应获得的收益,当闲置土地继续闲置或进行非公开交易时,会对社会引起负面影响,扰乱土地一级市场与二级市场,使政府形象受损;②进行处置成本C12,代表政府部门对闲置土地进行处置时所需耗费的人力、物力以及完善有关法律法规等引起的成本1即政府的效用函数可以完整地表达为Y1=X11+ X12+X13-C11-C121

(2)开发商的效用函数Y2=X2-C21开发商的收益因素X2包括两方面:①闲置土地产权进入市场的潜在收益X21;②开发商所持有的土地因为供求关系、基础设施等因素影响,导致的土地自然增值给开发商带来的预期收益X22;成本因素C2包括五个方面:①通过非公开交易的法律成本C21,即违反法律受到惩罚的风险;②为了满足目前法律规定的转让条件,开发商对闲置土地再开发的成本C22;③占用土地的成本C23,主要指土地税费;④开发商继续持有土地的风险C24;⑤开发商因为持有土地,前期缴纳的土地出让金不能马上变现从而所失去的资金利润C251因而,开发商的效用函数可完整地表达为Y2=X21+X22+X23-C21-C22-C23-C24-C25.

2 政府与开发商的博弈策略

(1)策略一:组合策略为{维持现状;持有},即政府的收益函数为Y1=X13-C11;开发商的收益函数为Y2=X22-C23-C24-C25,总收益函数为Y=X13+X22-C23-C24-C25-C111

(2)策略二:组合策略为{维持现状;开发},政府收益函数为Y1=X11+X12;开发商收益函数为Y2=X21-C22,总收益函数为Y=X11+X12+X21-C221

(3)策略三:组合策略为{维持现状;转让},政府收益为X12,成本为C11,政府的收益函数为Y1=X12-C11;开发商收益为X22,成本为C21,开发商收益函数为Y2=X22-C21,总收益函数Y=X12+X22-C11-C211

(4)策略四:组合策略为{进行处置;持有},政府收益函数为Y1=X13-C11-C12,开发商收益函数为Y2= X22-C23-C24,总收益函数Y=X13+X22-C11-C12-C23-C24-C251

(5)策略五:组合策略为{进行处置;开发},政府收益为Y1=X11+X12-C12;开发商收益函数为Y2=X21-C22,总收益函数Y=X11+X12+X21-C12-C221

(6)策略六:组合策略为{进行处置;转让},政府收益函数为Y1=X12-C11-C12;开发商的收益函数为Y2=X21-C22-C23-C24,总收益函数Y=X12+X21-C11-C12-C22-C23-C241

3 基于博弈模型的思考

3.1 闲置土地的成因思考

(1)选择策略一时,开发商的收益函数为Y2=X22-C23-C24-C25,其获得土地自然增值收益X22,由于闲置土地存在认定难,处置难的问题,如果政府不采取对闲置土地强力的处置措施,开发商付出的成本C23、C24为零,C25相对于土地自然增值收益X22是微不足道的,此时,开发商作为一个理性的经济人,不用冒任何风险就能拥有最大的收益,其自然会选择继续持有土地1不仅如此,开发商还会伺机持有更多的土地,以谋取更大的收益;政府收益函数为Y1=X13-C11,由于政府对闲置土地维持现状,开发商是不会缴交土地税费X13,即X13为零,因此,政府得不到任何收益只能付出成本C11,使得土地市场混乱,政府形象受损,有限的土地资源得不到有效利用,大片的城镇土地闲置,造成房地产市场价格居高不下,引发房地产泡沫的产生.

(2)选择策略二时,政府的收益函数Y1=X11+ X12,在这种情况下,政府不须付出任何成本,只会从中得到受益,这是政府在与开发商博弈过程中的最优结果1开发商的收益函数为Y2=X21-C22,开发商将闲置土地进行开发,闲置土地进入市场,开发商获得闲置土地进入市场的潜在收益X21,同时,开发商付出再开发的成本C221开发商自觉地将获得的土地进行开发建设,他们不追逐土地自然升值而得来的收益.策略二是政府与开发商博弈的最理想的结果,总收益函数Y=X11+ X12+X21-C22达到最大.但由于在现阶段,开发商作为一个理性的经济人,其毕生目标就是追求自身利益的最大化,很少有开发商具有很高的社会忧患意识与很强的社会责任感,能够从全全社会的角度出发,积极地对手中的土地进行开发.相反,开发商热衷于对土地投机,他们多征少用、早征迟用、征而不用,以蒙取土地自然增值收益,从而导致土地闲置的现象相当普通,影响了土地资源的最优配置1

(3)选择策略三时,政府的收益函数为Y1=X11+ X12-C111此时,开发商转让土地有两种方式:其一为公开转让,政府得到潜在收益X11和土地资源配置效率X12;其二为不公开转让,即闲置土地在不同的开发商之间进行非公开流动,土地继续处于闲置状态,当然政府得不到潜在收益X11和土地资源配置效率X121不管是公开或不公开转让,转让后的土地都不会进行开发,会引起土地在不同的开发商手中闲置,继续扰乱土地市场,使政府形象继续受损.开发商的收益函数为Y2= X22-C21,即闲置土地虽然由一个开发商转让给了另一个开发商,土地的自然增值收益还是落在开发商的手中,所不同的是由一个开发商转移给了另一个开发商,由于政府的策略是维持现状,开发商进行闲置土地非公开交易的成本为零,使得其收益仅次于继续持有闲置土地.

(4)由于土地具有自然增值的特性,在当前城市化进程加快发展的阶段,土地的升值速度远远快于一般商品的升值速度,因而,谁掌握了土地,谁就拥有对土地增值的收益权.当政府选择维持现状的策略时,开发商的收益函数分别为Y2=X22-C23-C24-C25、Y2=X21-C22、Y2=X22-C21.由于土地自然增值X22的速度十分迅速,开发商的成本C23、C24和C25相对于X22是微不足道的.现阶段,市场机制在土地资源配置领域的作用未能得到有效发挥,加之在地方政府推动型的经济增长模式作用下,土地的自身价值和价格杠杆作用被人为扭曲,政府的土地供应价与市场交易价之间存在着较大的价差,成为了开发商寻租行为的利益驱动[5],直接导致了开发商用地意识低下1当政府不及时对闲置土地进行处置时,开发商因为获得土地比较容易,继续持有土地的成本几乎为零,从侧面激发了开发商囤地行为的产生1按照开发商收益的大小进行排序,分别为:策略一、策略三、策略二、策略五、策略四、策略六.由于土地具有增值特性,X22比X21的增值速度要快,C23、C24和C25相对来说小于C21与C22,在现有的法律法规的情况下,开发商作为一个理性经济人,自然就要选择收益相对较高,风险较小的策略,从而策略一,即选择继续持有土地,让土地继续闲置成为开发商的最优策略.开发商为了以最小的成本获得最大的收益,在政府选择维持现状时,会想尽办法持有更多的土地,从而导致闲置土地越来越多.

3.2 闲置土地的处置思考

(1)选择策略四时,开发商收益函数为Y2=X22-C23-C24-C25,获得土地自然增值收益X22,付出成本为占用土地成本C23、继续持有土地的风险C24和不能马上变现的资金利润C25,由于政府的策略为对闲置土地进行处置,开发商的占用土地成本C23会大增,同时当土地闲置时间超过一定的期限时,开发商就要缴纳一定的土地闲置费或手中的闲置土地有被政府无偿收回的风险;政府的收益函数为Y1=X13-C11-C12,政府获得开发商占用土地所缴纳的税费X13,由于政府对开发商手中蹬闲置土地进行严厉处置,开发商手中的闲置土地继续闲置的情形会大大减少,即政府付出的社会成本C11会越来越小;进行处置成本C12相对于土地税费X13是比较小的,因此,政府选择策略四的收益要大于选择策略一的收益,从而打击了开发商囤地的积极性1

(2)选择策略五时,开发商的收益函数为Y2=X21-C22,即开发商将手中的闲置土地进行开发,从而获得闲置土地产权进入市场的潜在收益X21,付出开发成本C22,由于现阶段我国房地产市场十分活跃,整个市场呈供大于求的态势,房地产价格高涨1因此,X21要远远大于C22,开发商选择策略五也是有利可图的.政府的收益函数为Y1=X11+X12-C12,政府收益为闲置土地的潜在收益X11和土地资源配置效率X12,成本为对闲置土地进行处置成本C121在政府选择对闲置土地进行严厉处置时,开发商因为继续持有闲置土地、将闲置土地进行转让的成本大大增加,策略五就成为了其最优策略,开发商会将其所持有的闲置土地进行开发,从而达到自身利益最大化.此时,政府与开发商总收益仅次于策略二,达到次优,达到了博弈过程中的纳什均衡,从而从根本上减少了闲置土地1

(3)选择策略六时,开发商收益函数为Y2=X21-C22-C23-C24,由于政府采取措施,对闲置土地市场进行规范、整顿,开发商不能将手中的闲置土地进行非公开转让,只能获得闲置土地产权进入市场的潜在收益X21,付出的成本为对闲置土地再开发的成本C22、占用土地的成本C231同时,开发商将手中的闲置土地进行转让,会引起土地在不同的开发商手中闲置,因此,开发商同样会付出继续持有土地的风险C24,由于开发商不对闲置土地进行完整的开发,因此,其收益要远远小于策略五1政府收益函数为Y1=X12-C11-C12,获得资源配置效率X12,付出社会成本C11和进行处置成本C12,由于政府的策略是对闲置土地进行处置,付出的社会成本C11和进行处置成本C12会越来越小,而资源配置效率X12会越来越大1由此可见,只要政府对闲置土地市场进行严格整顿,坚决对闲置土地现象进行打击,使开发商持有闲置土地成本增大、进行非法转让的收益减小,就可以打击开发商囤地的积极性,从而从源头上杜绝闲置土地现象.

(4)在现阶段,开发商作为一个理性经济人,以严格追求自身利益最大化来选择其最优策略1但是将闲置土地参与主体作为一个整体来看,要达到整体的效益最大,则必须选择策略二,即政府在选择维持现状的情况下,开发商能够自觉地将手中闲置土地进行开发1但由于开发商的理性,在政府选择维持现状时,他会追逐更大的利益而选择继续持有闲置土地,由于在闲置土地博弈过程中,开发商与政府之间的目标不一致,所以无论如何都达不到策略二的这种理想的情况1在达不到博弈最优的情况下,那就只能追求收益次优的结果,从而选择策略五,即在政府进行闲置土地处置时,开发商因为继续持有闲置土地、将闲置土地进行转让的成本增加,从而将其持有的闲置土地进行开发,来达到自身利益最大化,从而减少开发商对土地的闲置行为1

(5)针对我国闲置土地的现状,尽管国家对闲置土地十分重视,对闲置土地进行了一系列的查处,但是效果不很理想,没有达到预期的效果.成因主要在于国家对闲置土地的处置不力,打击力度不够.因此,国家在处置闲置土地的过程中,必须加大开发商的持地、转让闲置土地的成本,对开发商进行监督、管理,对开发商之间将闲置土地进行隐性转让的行为进行限制,在闲置土地处置过程中,加强公众参与,对开发商进行教育,提高开发商的素质,这样,开发商才会将手中的闲置土地进行开发,从而使政府与开发商之间的博弈达到最优解.

4 结论与讨论

土地闲置是资源的极大浪费,尽管造成闲置土地的原因很复杂.但政府与开发商是其中主要因素.在开发商与政府的博弈过程中,按照总收益由大到小排序:为策略二、策略五、策略三、策略六、策略一、策略四.其中政府没有对闲置土地采取措施,开发商自动将土地进行开发是博弈的最优结果;而其他策略,都会在很大程度上减少总收益.但在现实中,开发商作为理性经济人的一个闲置土地的博弈主体,关心自身利益的最大化,因此,政府要加强对闲置土地的管理,对闲置土地采取处置措施,从源头抓好管好闲置土地,从而引导开发商选择的最优策略趋向于总体最优策略.

对闲置土地进行有效管理是一项复杂的系统工程,本文提出了一些闲置土地利用和管理的建议,而且政府在土地管理过程中要对土地全面实施统一规划、统一征收、统一开发、统一出让、统一管理的“五统一”模式,完善闲置土地的相关法律法规,制定出闲置土地处置的实施意见或操作流程,将有关闲置土地处置规定进一步细化、量化,从立法上进一步明确闲置土地的认定标准、执法程序,并严格执法,从而为防范、处理闲置土地,规范土地市场秩序,做到有法可依.今后的相关研究中可以选用典型案例和数据进行实证研究.

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Abstract:With the acceleration of urbanization in china,scarcity of land resources to be reflected.Idle land has got more and more attention,but in the process of the utilization and management in the idle land,we faced many difficult to obtain the effect in the processof land resource management.So we use the game theory to analysis the player in the idle land,We found that developers and the government didn't get the same goal,the game was difficult to achieve the optimal solution,so,Only under the government took the actionon the idle land,could we achieve the sub-optimal strategy,and resolve the problemof the idle land.

Key words:game analysis; resource allocation; idle land

The G ame Analysis on the Problem of Idle Land

ZHOU Zi-ying
(1.College of Resources and Environment,Hunan Agricultural University,Changsha,Hunan 410128;
2.Chenxi Teachers College of Technology,Chenxi,Hunan 419500)

F29312

A

1671-9743(2011)02-0083-04

2011-02-17

国家社会科学基金(09CJY055);湖南省科技厅资助项目(2009NK3102).

周子英(1974-),女,湖南辰溪人,讲师,博士生,主要研究经济与管理、信息技术.