石迎军

（华中科技大学 经济学院，湖北 武汉 430072）

城中村改造模式研究

石迎军

（华中科技大学 经济学院，湖北 武汉 430072）

城中村在其产生的初期有一定的积极作用，但它越来越与现代城市经济发展、城市建设、社会管理不相适应，对城中村进行改造已势在必行。按照改造主体进行分类，城中村改造可分为政府主导、开发商主导、村委会主导三种模式。每种模式各有其实施的优势劣势，必须统筹考虑，结合每个城中村的具体情况，选择合适的改造模式。

城中村；改造；模式

一、城中村改造的意义及基础

“城中村”亦称“都市里的村庄”。它是指在城市建成区内形成的，已经被城市建设用地包围，但在土地权属、户籍等管理体制上仍然保留着农村模式的地区。城中村在解决失地农民社会保障、承接进城务工人员和保留传统文化等方面发挥了一定的积极作用，在产生初期为城市建设发展作出了贡献、发挥了不可磨灭的作用，但是随着城市化进程的进一步推进、城市文明程度的日益提高，城中村在城市整体发展中的不和谐因素越来越明显，带来的负面影响越来越突出。为彻底解决城中村问题，必须进行城中村改造。

城中村改造是城市更新的重要内容，西方城市政体理论（Urban Regime Theory）在城市更新理论中占有主导地位，在各种理论中有着不可替代的作用。城市政体理论以政治经济学的研究为依据，对促进城市发展的若干方面的推动力之间的关系进行了分析、论证，并提出了理论设想与分析框架。该理论认为，城市物质形态的变化其实是政体变迁以及各种力量对比改变的外在表现和显现，政府、工商业和金融集团、社区三方力量消长关系的变化，其主导者对城市更新及其外在形象的发展变化产生关键作用。

该理论研究的对象主要是发达国家的城市，其总结的有关理论成果也较适用于西方发达国家，但对发展中国家也具有一定的借鉴意义。以城市政体理论对城中村改造进行分析，城中村改造实际上也是受到上述三方力量的影响：当政府在城中村改造中的力量对比中起决定性作用时，城中村改造将是政府主导的拆迁改造；当开发企业在城中村改造中处于优势地位时，城中村改造就会走市场化改造道路；当村民和村委会在各种力量中占据主导地位时，城中村改造将按照村委会的要求和设想进行，更加有利于保护村民自己的利益诉求。

城中村改造涉及的三方各有自己的优势。政府的优势在于它是制度的供给者，具有超于市场之上的公权力［1］；而村民与村委会是名义上的土地产权所有者和实际上的土地使用者，没有村民的配合，拆迁无法进行，改造无法完成；开发商的优势在于它有着充足的建设资金与丰富的开发经验和经营管理能力。城中村改造开发模式所探讨的就是找寻最合理开发模式，使城中村改造在满足城市规划的前提下顺利进行。开发模式选择的关键在于如何充分利用开发企业、村委会及政府职能部门三者之间的优势而又使三方利益能够得到平衡。城中村的改造，不仅要使村民赢得良好的居住环境、过上现代文明生活，开发商获得合理的利润，而且要使社会、政府赢得良好的投资环境与城市品位的提升，这三方面是相辅相成，同时又是互相牵制的，只有处理好三方面关系，才能保证城中村改造工作的顺利进行。

二、城中村改造模式分析

要获得城中村改造的成功，就必须因地制宜，积极探索符合各地实际情况的城中村改造模式。

（一）城中村改造模式分析

由于各个城中村具体情况不同，城中村改造所采取的更新改造模式也不相同。按照主导的主体不同，城中村更新改造的模式可分为政府主导型、村委会主导型和开发商主导型［2］。

1.政府主导型。即政府在整个城中村改造中从立项、拆迁、安置、建设、监督、管理、协调等各个环节都发挥主导作用和重要推动作用的模式。政府在城中村改造中是发起者、组织者、管理者、推动者。在投资上，政府既可直接投资改造，也可借助开发商、村组的力量投资改造。主要操作办法有政府包干式、政府选择企业代建式和政府回购式等。

2.村委会主导型。政府在公用服务设施和市政基础设施的建设上给予优惠和提供协助，引导村委会或村民自行筹资改造，完成拆迁、安置、回迁建设和商品房建设的全部工作。该模式的优势是村委会主导型的模式充分发挥了村民的积极性，同时在资金上不依赖政府；其缺陷在于在实际操作过程中，由于村委会缺乏开发建设的经验，往往会降低物质空间的改造品质并导致中途失败。

3.开发商主导型。根据城市总体规划，由开发商独立承担拆迁安置、回迁房建设和商品房建设等。在改造过程中，政府一般不直接投入资金，而是利用市场之手，通过定原则、定规划、给政策，引入竞争机制，吸引房地产开发商进行城中村改造。在规划、用地、建设密度、建设规模、容积率、配套公用设施和市政基础设施建设上，政府必须合理引导和严格控制，以避免开发商为了追求经济利益做出损害村民和城市长久利益的举动。

（二）城中村改造模式比较

为进一步对城中村改造的三种模式进行分析，将三种模式的优点和缺点列于表1。

表1 城中村改造模式分析

从上述三种改造模式可以看出，政府、村委会和开发企业在不同的改造模式中所扮演的角色各有侧重。在城中村改造过程中，政府应关注各方的利益诉求，在不同群体的收益转移要求中寻求次满意均衡点，补偿提供者能够接受的最高补偿额和补偿获得者能够接受的最低补偿额，协调城中村改造与综合开发的关系、相关资源利用的经济利益与社会效率的关系、城中村改造及综合开发的近期与长远利益的关系等，增强改造的动力并营造良好的市场运作环境。

三、城中村改造模式的进一步思考

做好城中村改造工作，必须统筹考虑，协调好各个方面和各个环节的关系。

1.加强政府引导，协调好政府、开发商、村委会的关系。在村委会主导模式和开发商主导模式中，政府必须加强对城中村改造的引导，参与到城中村的改造工作中来［3］，通过政府引导，加强政府规制，均衡各方利益，促进城中村改造的顺利进行。

2.做到以人为本，协调好城中村改造和保障性住房建设的关系。城中村问题产生的主要原因是失去土地的城中村居民为获得生活来源而建设大量房屋用于出租，其存在的积极作用是为外来人口提供了廉价住房，解决了许多流动人口的居住问题，特别是进城务工人员的居住问题。在城中村改造过程中，如果不考虑低收入人群的居住问题，低收入群体将由于居住成本的提高在城市难以生存。其后果一是提高了城市居民的生活成本，给居民带来诸多的不便，降低了城市的竞争力；二是农民工向城郊农村迁徙，会形成新的城中村，使城中村只是地域上迁移，而不能根除城中村问题。所以在城中村改造的过程中必须要考虑低收入人群的居住问题。对于初期形成的城中村，在改造中应用土地补偿款建设公共租赁住房和廉租住房，既为失地农民提供长期稳定的生活保障，也为进城务工人员提供居所，从客观上防止新城中村的产生。对于发展较为成熟的城中村，在改造中要结合廉租住房建设，改善低收入家庭居住条件。

3.实现可持续发展，协调好城中村改造和产业培育的关系。城中村改造要结合城市产业发展方向，与产业培育相结合。对区位较好的城中村，改造要和发展商业地产相结合，对城郊以及区位优势不明显的城中村，改造要和发展工业地产相结合。这样做，一是为社会提供了大量就业机会，二是为今后城市的长远发展预留足够空间，为区域发展注入活力、提供新的增长点，实现经济社会的可持续发展。

4.标本兼顾，协调好城中村改造与防治的关系。城中村形成于我国快速推进城镇化的过程中，既有政府规划和政策调控缺失的原因，也有村组和村民利益驱动的原因，还有城乡二元结构体制的原因。在以往城市发展过程中，先征用城中村周边相对平整、易于征迁、补偿标准低的土地，而对那些涉及矛盾和问题较多的宅基地等土地弃而不征，这种“吃肉留骨”的办法，在客观上助推了城中村的形成。如果政府在城镇化过程中采取及时和适当的政策措施，采取一次性征地、统一安置等办法，就可以有效避免产生新的城中村，防止陷入“建——拆——建”的恶性循环之中，导致大量社会财富的浪费。

[1]张侠.城中村改造中的利益关系分析与应对[J].经济地理，2006，（3）：496—499.

[2]程家龙.深圳特区城中村改造开发模式研究[J].城市规划汇刊，2003，（3）：55—60.

[3]周杰，阳建强.“城中村”更新改造的模式[J].城乡建设，2004,（12）：12—13.

责任编辑姚佐军（E－mail：yuid＠163.com）

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1007－905X（2010）06－0206－02

2010-11-10

石迎军（1970— ），男，河南尉氏人，华中科技大学经济学院博士研究生。