袁震

党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，从贯彻党的群众路线、密切联系群众的高度向全党提出了要加强和改进信访工作的重大任务。用群众工作不断推动信访工作进行制度创新，是党情、国情、社情新变化对新时期信访工作提出的战略性的新要求、新课题。因此，从理论上和实践上逐步深化对这一重大科学命题和政治任务的理解和认识，是信访工作的一项长期性、全局性、根本性的任务课题，具有重要的现实意义和历史意义。

一、群众工作是信访工作的生命线

从工作目的来看，群众工作是信访工作的出发点和落脚点。信访工作在以下四个方面体现了党和政府与人民群众的血肉联系这一群众工作的显著标志和必然归宿：一是通过信访工作体察民情、了解民意、汲取民智，改善了党群、政群、干群关系，巩固了党执政的群众基础；二是通过信访渠道倾听群众意见和建议，接受群众监督，促进科学决策和依法行政；三是通过信访工作为群众解决诉求和纠纷，维护群众的合法权益，强化和完善了执政为民的宗旨覆盖面；四是信访渠道，让群众有地方诉苦、伸冤、求助，化解矛盾，增加社会和谐因素，体现了向人民负责和向党负责的一致性。从制度安排来看，信访工作是群众工作的重要组成部分。和谐社会的本质是以人为本的群众工作，群众是和谐社会的建设者、创造者、拥有者，信访工作在维护群众的合法权益，依法、及时、就地化解矛盾及为群众排忧解难，上情下达，下情上達，正确反映和兼顾不同层面群众的观点和利益，纠正各种损害群众利益的行为，维护社会公平公正，增强群众积极参与国家社会事务管理的活力等方面有着其他渠道不能代替的作用和长处。这些特点既彰显了信访工作制度自身的优势，又从源头上证明其本身也是群众工作的重要组成部分和分支。

二、用群众工作统揽信访工作

用群众工作统揽信访工作，就是要创新问政于民的工作制度。我们党和各级干部之所以成为群众工作的主体，完全在于也只是在于他们是人民群众中的一部分，是先锋队。人民群众与共产党人都既是群众工作主体，又是群众工作客体。人民群众是历史的创造者，我们党的干部则是他们的服务员。党委和政府要用群众工作去统揽信访工作，由“坐门等客”向问政于民、问需于民、问计于民延伸，创新“三个在前”的工作制度：把群众要求想在决策之前，把群众和信访工作做在执行之前，把群众利益落实在实施之前。

用群众工作统揽信访工作，就是要创新服务群众的工作制度。多年来，各级各类信访机构承担着接待、受理群众来信来访的重任，特别是日益复杂的社会矛盾和社会冲突在其他反映通道几乎阻塞的情况下，信访便几乎成了唯一的反映通道，但对于许多问题明显的信访事项，承办单位顶着不办，有错不究，信访部门督办起来感到无力、无奈，使信访问题日积月累，积重难返。信访工作是党委和政府联系群众的纽带，要让信访工作真正姓“群”，就要从工作体制上进行制度创新，在保证党委和政府办好顺民意、解民忧、惠民生的实事方面做出责、权、利相结合的制度安排。

用群众工作统揽信访工作，就是要创新联系群众的工作制度。信访工作之所以是党和政府联系群众的桥梁，就在于经常通过群众的来信来访，了解群众最迫切、最直接在想什么、需要什么、困惑什么。但是，了解不是联系的结果，联系却是了解的必然结果。信访工作部门在联系群众的需要和自愿方面有着独特的优势，但是，在新情况下重塑政府工作的公信力，首先是要创新用群众的需要和自愿推进政府民主决策与科学决策的工作制度；其次是要创新用群众的需要和自愿在政策的实施过程中，建立必要的利益损害补偿制度；最后是要创新用群众的需要和自愿建立责任追究制度。

用群众工作统揽信访工作，就是要创新政府主导和社会各阶层团体全员参与的信访联席会议的工作制度。政府主导的联席会议制度是新时期一项行之有效的群众和信访工作的制度安排，但是，现在各地对这一制度的执行力都有不同程度的软化趋势。这就要求政府从群众工作的高度进一步深化和完善联席会议制度，拓宽社情民意的反映、沟通渠道，统筹协调各方面的利益关系，让群众共享改革开放的成果。首先，要做到创新联席会议制度与让广大的民众对改革及其决策有知情权、参与权、表达权、监督权协同化。其次，要做到创新联席会议制度与统筹协调各方面的利益关系协同化。

三、用信访工作拓展和深化群众工作

进一步健全和完善政府决策的社会风险和民意评估机制。迄今为止，政府决策和行政行为的绩效评估是“政府主导型的”。这种“既当运动员”、“又当裁判员”的现象引发群众异议。信访工作应当充分利用群众工作渠道优势，把群众满意作为第一标准进行民情满意度测评，健全和完善政府决策社会风险和民意评估机制，把评估程序规范化，克服随意性，使政府的服务标准、服务流程和服务质量充分反映公众的利益和意志要求，避免和减少以“个人利益、部门利益的实现程度”作为评价尺度。

进一步健全和完善党和政府主导的维护群众权益机制。形成政府主导政策服务平台、社会工作行业组织参与和监督政府政策落实过程的维权机制，认真解决群众反映强烈的教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全、企业改制、征地拆迁、涉农利益、涉法涉诉等方面的突出问题。

进一步健全和完善坚持领导干部定期下访、定期接访、矛盾纠纷排查化解机制。落实实际工作中要在完善机制上不断深化和硬化，目标设定是把群众信访问题解决在基层、化解在属地，主要任务就是对矛盾纠纷发现得早、化解得了、控制得住、处理得好。同时，把做思想政治工作与解决实际问题结合起来。通过做好群众的思想教育工作，引导群众依法表达合理诉求、维护合法权益。

进一步健全和完善注重分析社情民意机制。要在各级群众和信访工作部门在投诉中心主导下建立民间高层次的专业社情民意研究分析机构，定期对当前群众和信访形势进行科学分析和专题性研究论证，向政府提交建议报告，当好政府“智囊”。有针对性地妥善处理和减少一些长期积累的信访问题的“存量”，又要正确研判和认真应对当前出现的新情况新问题，切实降低信访问题的“增量”。

进一步健全和完善群众和信访听证机制。新时期信访工作的一个重要方法是用听证处理信访事项。要善于尊重和适应群众的听证意见和要求，特别是在涉及各类群体切身利益的事情上，群众和专家听证应该是必不可少的环节，保证群众的知情权和话语权、参与权，兼顾各方利益，保证政策的连续性、平衡性和关联性。

进一步健全和完善信访工作社会化、社会工作群众化机制。基层群众和信访工作需要多样化的工作机制。实践证明，各级领导干部只要按照胡锦涛总书记提出的“认认真真访民情，诚诚恳恳听民意，实实在在帮民富，兢兢业业保民安”的要求，在更大范围内整合和调动资源，激活政治资源，挖掘市场资源，用好社会资源，形成群众和信访工作与社会工作、社区工作的融合机制，以社会化的方式活动，就能真正获得群众的认同。

进一步健全和完善群众和信访工作巡视员机制。政府应设立专职群众信访工作巡视员。以执行力建设为重点，建立民情巡视和问责机制，对民生政策落实情况和群众反映的突出问题实施跟踪问效，实行任务目标分解，确定重点督查事项，采取听汇报、召开座谈会、明察暗访、实地调查等方式，定期不定期对基层党委、政府的决策部署、重点工作、领导干部作风以及民生建设项目的落实情况开展巡视，严格实行相关责任倒查式问责。

进一步健全和完善定期和专题向人民代表大会报告群众信访工作机制，使群众信访工作自身和接受监督同时进入社会化、责任化、法制化的轨道。

（作者单位： 青海师范大学）