田飞龙

农民公民化的政法逻辑

田飞龙

城乡平等问题才是农民在宪法上的核心问题，即“农民公民化”问题。

田飞龙 北京大学法学院博士生、北京大学公众参与研究与支持中心研究员、北大公法网编辑部主任

改革以来，农民在经济上获得了作为“使用权”的土地权利，在政治上获得了作为社会自治权利的村民自治权，这大大刺激了农业生产力的释放和农民政治素质的提升。然而这样的安排大体属于农村资源存量的内部调整，尚未根本触及城乡平等问题，后者才是农民在宪法上的核心问题，即“农民公民化”问题。最近十余年来重要的涉农改革逐渐有所触及，但在政法逻辑上存在一定的混乱，需要加以分辨。

“农民公民化”的问题是通过经济改革过程中城乡的密切接触而被“问题化”的。中国的快速城市化对基础性人力资源的需求本身就是打破城乡二元结构的动力之一，“农民工”应运而生。这是一种独特而暧昧的身份，既非“工人”，他们不是“市民”，无权享受城市福利；亦非“农民”，其生活环境和工作内容与农业无关。由于农民实际还未成为与城市人或者国家公职人员完全平等的“公民”，他们只是身体进入了城市，主体性并没有在城市空间获得承认。

于是，司法过程中“同命不同价”；政治过程中无处投票和缺乏代表；行政管理中则出现了福利鸿沟。“农民工”的身份和遭遇就是当下阶段中国符号化的城乡之间、农民与市民（公民）之间体制性不平等的生动写照。目前有些城市出现了户籍制度改革和对农民工的福利权开放的动作，方向是对的，但相关改革缺乏严肃连贯的政治逻辑和通盘考虑的改革纲领—根本点在于没有将农民工作为真正的“公民”，因而并不积极落实他们作为公民在城市空间的基础福利权。这是“离土又离乡”的那部分农民的身份性尴尬。

农民中的“留守族”又如何呢？在新农村建设与城乡一体化的过程中，“城市包围农村”的态势日益明显，即城市行政权力和以城市为基地的剩余资本主导了农民身份的界定与农民权利的安顿框架。所谓的“被上楼”现象就是明证。这里同样存在政法逻辑的混乱甚至冲突。

此一改革有一前提性的反哺原则，何意？国家在政治上承认了基础现代化阶段为了以城市为代表的整体利益而牺牲过农民的利益，因而需要通过以城市为主体的政治、经济“输出”的方式加以补偿。这是一个政治补偿而非市场交换的过程。反哺原则应成为第一性原则。“增量逻辑”是对这一原则的最合理的解释原则。不过主导方仍以“经营城市”的传统套路来“经营农村”，通过双重置换（宅基地换集体公寓，承包地换社会保障）将农民身份改造为“新市民”。这是一种市场导向的“置换逻辑”，与反哺原则存在规范性冲突。社会保障本身就是“反哺”的内容，而非与农民进行交换的对价。更有甚者，部分地区通过闭门规划、压低标准、裁减程序的方式暴露出一种“掠夺逻辑”，沿着反哺的反方向急驰。

如果这一过程冒进，很可能历史性地改变中国的城乡二元结构，其结果不是城乡一体，而是城乡三元：农业资本家、新市民和城市行政权力。尽管附带了各色的初级社会保障和优先的就业安排，但风险犹存且难以持久。新结构的风险要远高于旧结构。不是要守旧，而是要稳妥而正当地更新。

农民工代表了农业人力资源向城市的流动，而农业现代化项目则代表了城市行政权力和剩余资本对农村的介入。这一介入的法律入口是“行政规划”。第一步，通过行政规划实施大规模的“并存联组”，便于行政管理和经济上的规模集中；第二步，通过农业现代化的项目大规模地转移农民。这一跃进式的快速城市化存在两个前提性的疑问：一是农民所传承的传统生活方式是否还有价值？二是村民自治是否还是政治和法律上的确定性追求？

前一疑问涉及现代化的价值正当性问题，人类在该问题上尚无确定性答案，且西方内部早有反思。即使有正当性，仍需考虑：农村和农民的生活方式还有哪些价值？对城市化与现代化的“狂飙”有何矫正之效？我们还需要多少的农村和多少的农民？这是一个严肃的价值论证和理性规划的结构性问题。后一疑问涉及村民自治的政治定位问题。“并存联组”本身就有违法嫌疑，通过人为地规模扩大破坏《村民委员会组织法》规定的村民自治的“直接民主”所依赖的制度物理空间；此外，如果村民自治受到结构性破坏或改造，农民如何得到新的政治权利的补偿或安排？

从“温饱论”到“尊严论”，这是中国政治的重大进步。不过，这里的“尊严”不应仅是被“照顾”的尊严，而应是一种权利性的公民尊严，比如反哺应被理解成农民权利的实现。

“农民公民化”可以包容农村改革的所有基本层面。农民工的第一身份是“公民”，应以这一前提来安排相应的城市包容性框架。反哺原则是政治伦理原则，需要“增量逻辑”来解释与支撑。农村与农民的生活方式与存在正当性在一定意义上需要重估，不可武断。村民自治在“公民化”过程中如果一定需要加以修正的话，必须加快推进农民参与基层政府治理的权利和能力建设，而不仅仅是实现所谓的“城乡同票同权”。