杨建华

“十二五”浙江:推进社会转型 提升社会质量

杨建华

编者按：党的十七届五中全会公报和《中共中央关于“十二五”经济社会发展规划建议》都强调了更加注重经济社会的全面发展，中央的《规划建议》把社会发展放到非常重要的位置。这是“十二五”和此前十一个五年规划的最大不同。在新世纪里，浙江社会发展水平一直稳居全国的前四位，其位次与经济发展水平相当。2010年，浙江的人均GDP可望达到7000美元，浙江完全有能力、有条件按照中央“十二五”规划建议要求在社会发展方面继续走在全国前列，顺应人民群众生活得更好的新期许，更加注重社会建设。在“十二五”期间，经济需要更快转型升级，社会同样需要更好转型升级，经济发展有个质量问题，社会发展同样也有个质量问题。因此，推进社会转型，提升社会质量，就成了“十二五”浙江经济社会发展的应有题中之意。本文系浙江省社会科学院的重大研究成果。

“社会质量”是指人们能够在多大程度上参与其共同体的社会与经济生活，并且这种生活能够提升其福利和潜能。它摒弃了单纯经济增长的片面发展观，按照可持续发展的思路谋求全体社会成员的共同福祉。“社会质量”是一种全新的衡量社会发展水平与程度的理念。

社会质量内容主要包括社会经济保障、社会融入、社会整合与社会赋权。一个具有高社会质量的社会，首先，必须使人们能够获得社会经济保障。其次，也是一个弱势群体容易融入社会、社会排斥最小化的和谐社会。第三，还是一个充满信任、高度团结的社会。最后，也是一个强调所有社会成员都能参与社会和被赋予一定权能（社会赋权）的社会，以便在社会经济的急剧变迁面前，有能力全面参与。根据这样的内容要求，在“十二五”期间浙江除了更加重视以保障改善民生为重点的社会建设外，可能还需要着力在以下三个方面来推进社会转型升级，提升社会质量。

优化社会结构

浙江省中等收入人群占比还远没有达到现代化国家的平均水平,而就业问题未很好解决亦是阻碍之一。 陈建齐/摄

社会结构的核心是社会阶层结构，它直接体现了社会关系的状况，既构成社会稳定、社会和谐和社会发展的基础，又构成社会矛盾、社会冲突和社会解组的原因。从社会学意义上看，社会阶层结构状况是社会的本质特征之一，其变迁过程实质上就是社会转型和发展过程。从金字塔形社会结构转变到以中等收入阶层为主体的橄榄型社会结构正是较高社会质量的重要标志。

从全球范围来看，目前中等发达国家的中等收入群体一般占45%左右，美国已经达到80%。浙江省在2008年中等收入群体为30.66%，浙江省的中等收入人群所占比例还远没有达到现代化国家45%的平均水平。浙江省委“十二五”经济社会发展规划建议稿提出两个率先，其中一个率先就是在2020年率先实现基本现代化。基本现代化一个关键的指标就是中等收入人群成为社会主体，一般需达到45%左右。

按照这一要求，浙江省在这10年里必须以年均1.3个百分点速度来提升。但是，从目前浙江省中等收入群体发展所面临的体制机制、收入分配、城乡二元、公共产品等方面的障碍，要实现这一速度的提升目标存在很大困难。

优化社会结构也体现在不同居民之间的协调发展。这就需要努力改善困难群体生活的社会生态。我国改革和发展的一条重要经验，就是要让绝大多数人民群众在改革和发展中不断得到实惠。目前，浙江省的城乡之间、城乡居民内部之间收入差距还是很大，中下层和底层民众生活艰辛，要特别关注保证这些困难群体的生活水平也能够随着经济的增长而不断提高。一个具有较高社会质量的社会首先必须使人们能够获得社会经济保障，以免于贫困和各种形式的物质剥夺。

尽管浙江省已不断加大了对困难群体的社会保障力度，出台了一系列低收入群体增收计划，但是，要根本改变困难群体的生存状态，仅仅有再分配是不够的，需要通过切实的措施改善其在市场中的机遇和地位。而改善困难群体在市场中的机遇和地位，最重要的是谋生的机会。

在我们今天的城市化发展中，困难群体生存的社会生态并不太好，甚至还受到忽视或漠视。有些城市为了美丽而将有碍观瞻的东西包括小商小贩、甚至是开在居民小区里的蔬菜店面都加以清除。

浙江省目前有大量非正规就业人群，约占到正规就业人群的29.2%，他们在满足社会经济发展的需要、提供就业机会、增加收入、节约资金、提高资源利用效率等方面发挥了重要而积极的作用。但他们的生存状态还不是很好，较重的工商税费负担，不合理的城市管理政策，过高的金融服务门槛，社会保障的缺失，使得这些群体生存的社会生态急需保护与改善。

合理的社会结构还体现在城乡之间、不同区域之间的协调发展。打破二元分割体制，推进新型城市化快速发展，促进城乡融合，是提升社会质量的又一重要内容。

城市化是扩大中等收入群体的一大引擎，有利于阶层结构的改善。尽管浙江城市化水平已经达到58.2%，但只是统计意义上的人口城市化，实际水平仍然偏低。而农民的市民化更加滞后，农民尽管住到城里来了，但是还没有完全市民化。近几年浙江城市化速度趋缓，每年仅以0.5个百分点提升，2009年浙江农村人口为2180.80万，比2005年的农村人口2152万反而有所增加。同时，城市化发展还遭遇了社会体制与现实利益的双重阻碍。

我们在最近的调查中，了解流动人口是否想转为非农业户口，共有6983人回答这一问题，其中79.6%说不想，20.4%说想转。5517人回答了不想获得城市户口的主要原因，其中想保留土地的有40.3%，认为城镇户口没有太大作用的有26.2%，城市房价太高的有15.9%，认为农村生活压力小的有12.4%，有别于城镇计划生育政策的有1.1%。想要获得非农户口的最主要原因中，排在前三位的分别是子女教育、升学（44.9%），城市生活居住环境（18.7%），就业机会（13.6%）。

这次国务院批复的《长三角地区区域规划》要求到2020年实现基本现代化时，城市化水平下限必须达到72%，核心区要达到75%左右。而浙江省城市化水平离下限还有13个百分点（这是假设2010年浙江省城市化水平为59%而言），距75%则相差16个百分点。这就意味着浙江省这10年必须以年均1.6个百分点速度推进城市化。从浙江省目前的社会体制与机制来看，是一项很艰巨的任务。

深化社会改革

中央在“十二五”经济社会发展规划建议中，提出了“加快推进社会体制改革”的任务要求。这是一个新的提法，体现了在“十二五”期间将进一步促进经济和社会协调发展，进一步促进社会公平正义。改革开放30多年来，改革实际上是以经济体制改革为主线，强调发展就是硬道理，把蛋糕做大是关键。但现在不但要考虑怎么把蛋糕做大，还要考虑怎样把蛋糕分好，既要讲效益，同时也要讲公平。经济体制主要为了解决效率问题，社会体制主要为了解决公平正义问题。

浙江市场经济体制改革先行，社会体制及社会管理机制改革也已取得很大成就，但在经济快速增长的情况下，老百姓看病难、上学难、进城难、养老难等问题凸显，主要在于我们还没有建立起一个与现代市场经济体制相配套的社会体制。上面所说的要实现75%城市化目标与45%中等收入群体占比目标还有相当困难，主要也在于经济社会体制机制上的一些障碍。这既要继续深化经济体制改革，更要加快推进社会体制改革，把社会体制改革摆在更加突出的位置，让其成为整个改革的一个主线，甚至是着力点。浙江已经进入了人均7000美元发展阶段，由于社会改革相对滞后带来的社会利益失衡已经引发了一些社会性的心理失衡现象，并加剧了由此产生的各种负效应。

国际经验表明，由于社会改革与建设滞后阻碍经济发展的许多新兴发展中国家都陷入了“中等收入的陷阱”。像巴西、阿根廷、墨西哥、智利、马来西亚等，在20世纪70年代均进入了中等收入国家行列，但直到2007年，这些国家仍然挣扎在人均GDP3000至5000美元的发展阶段。究其原因主要是这些国家长期以来只注重经济增长速度，忽视社会改革与建设。一方面，收入差距过大，中间阶层的“夹心化”造成内需增长不振。另一方面，城市化进程中形成新的二元结构，贫富差距和社会安全的缺失激化社会矛盾。我们能否逾越这一“陷阱”的关键在于社会改革与社会建设能否全面跟进。

就浙江省来说，推进社会体制改革应当围绕以下一些重点领域：首先是要清除中等收入群体成长发展体制障碍，促进中等收入群体更快成长。目前影响浙江省中等收入群体快速成长的体制障碍主要有：一是社会分配的障碍。二是创业富民上的障碍，如中小企业的融资难和行业准入问题，个体创业的行政审批程序繁琐、收费繁多的问题。民营企业设立登记中，还有145项前置审批审核，除了必要的安全、环保强制性条件外，多数属于行业性、技术性（资质资格）甚至事务性许可或非行政许可。行政性收费过多过滥，目前办一个企业所需费用一般在4000－5000元左右，若加上环境评估、申办许可证等费用，约在2万元左右。办一个餐馆，就涉及21个部门和71项费用。虽然各地都出台了减免费等政策，但减免的大多是一些工本费之类，真正大的税费并没有减免，近年来还在大幅递增。三是利益调整的障碍，如土地财政、垄断性行业员工收入的普遍畸高。四是社会流动的障碍，从农民、工人中分化出来的中等收入群体增长缓慢。五是社会公共产品短缺的障碍。浙江要培育一个橄榄型的中等收入群体，就必须努力清除这些体制上的障碍。

其次是要破除城乡二元体制，率先实现城乡一体化。目前以户籍制度为核心的城乡二元结构还没完全打破，一方面已经进城的农民市民化严重滞后，另一方面由于进城门槛与生活成本太高，农村户口的现实利益越来越大，农民不愿进城的人数越来越多。这就需要从根本上改革现行的城乡社会体制，健全社会保障制度，把社会排斥降到最小化，引导更多农民到中小城市居住、就业。

城乡居民之间收入差距还是很大,中下层和底层民众生活艰辛。图为春运中的返乡农民工。 newsphoto

第三是要健全完善合理配置公共资源机制，让底层群众享受更多的社会公共产品与公共资源。社会公共品既有供给不足的问题，更有配置失衡的问题，现在是配置失衡仍很严重，底层群众享受这种资源仍不能满足并保障其“底线公平”的需求。因此需要加大对底层群众社会公共产品与服务的供给，如教育、医疗、养老等。同时积极创新公共服务供给方式，发展和鼓励社会组织提供公共产品与公共服务。改进公共政策制定过程，我们现在公共政策制定过程中仍然存在的一个突出问题是部门主导，其过程是部门利益博弈，政策制定的周期很长，成本很高。要给民众充分表达的权力，尤其要重视困难群体在公共政策制定过程中的声音。还应严格区别公共支出和社会支出。目前为老百姓的支出即社会支出占的比例太低，需要通过制度化和法制化来保证民生财政投入。

强化社会整合

浙江省在“创业富民、创新强省”发展进程中，全省人民总体心齐气顺，“平安浙江”建设成绩斐然，公众安全感稳居全国前例。然而由于浙江省目前有2006万流动人口，其中89.9%为外省籍，有73%从业人员在非传统单位就业，有私营企业60.7万家，投资者124万人，个体工商户198.1万户，从业人员423万人。同时还存在着一些影响社会稳定的问题。这主要有劳资关系、征地拆迁、环境污染、特殊群体、干部违法乱纪等。我们从这几年的信访材料梳理中得到几个基本认识：一是这些矛盾、冲突大多是物质利益型的矛盾冲突；二是群众权利意识高涨，维权型矛盾冲突激增；三是反映司法不公、执法不力或对司法处理存有疑虑、不服的涉法涉诉类矛盾持续增多；四是矛盾冲突复杂性增高、激烈度增强，处理成本加大。而这些问题发生的主要原因有增长方式粗放，社会利益失衡，制度建设滞后，诉求渠道不畅，历史欠账过多，公共治理结构不健全，社会信任感降低，等等。这些因素对浙江省的社会整合都带来了一些挑战。如何在目前这些体制性摩擦和结构性矛盾交织、利益失衡和价值冲突并存中推进社会整合，提升社会质量，就成为“十二五”浙江社会发展需要思考与解决的问题。

社会整合可分成由市场、家庭、组织、社区、文化等方式构成的内生型整合和由规章、制度、法律、权力等构成的外生型整合。内生型整合是基础，外生型整合是强制。我们认为，推进浙江社会整合要强化这两种类型的整合，探索适合新时期新阶段的社会运行机制、新的整合机制和创新化解社会矛盾的制度机制。

充分依靠社区资源进行有效社会整合。社会管理的基础和重心在社区，要加强和改进社会管理的方式和机制，充实基础管理力量，充分发挥社区和各种社会组织在社会整合中的作用，建设宏大的社会工作人才队伍，增设社区工作站，健全“四位一体”的社区管理体制及彼此互联互通互补的管理机制，形成社区管理合力。

在每个城市建立市民服务中心，强化社区服务保障功能。将所有社会成员都纳入其所居住的社区进行登记服务与管理，形成社区化、网络化服务管理新格局，增强人们对社区的归属感、向心力。通过加强城乡社区自治组织建设，发挥其协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，在社区形成一个横向到边、纵向到底的社会管理体系，从而巩固党的执政基础，促进社会和谐。将农村社区建设纳入社会整合重要议事日程，紧紧围绕环境优美、治安良好、服务完善、人际关系和谐的“美丽乡村”社区目标，在农村社区逐步建设卫生服务站、文化活动站、社区救助体系等，使农民群众的文化、卫生、娱乐、体育、健身及保障等项需求，能够在村落社区内基本得到满足，缩小城乡发展差距，建设统筹发展的城乡一体化社会。

建立有效利益诉求、协调及补偿机制。社会质量强调人们必须在一定程度上自主并被赋予一定的权能，以便在社会经济的急剧变迁面前，有能力全面参与。在维护社会稳定中，我们有必要把民主参与和公民政治作为抗拒社会排斥和进行个人增能的手段，尤其要关注困难群体。政府有义务支持和帮助社会各阶层，特别是要为困难群体建立制度化的利益表达机制，使各社会阶层都能平等地表达对政策问题的诉求，使得不同利益群体在国家政治架构下通过相互交换、讨价还价而实现利益均衡与妥协。这有助于防范社会风险、维护社会稳定，从而在制度层面上形成有利于维护社会和谐的大环境。

老百姓看病难等问题凸显，主要在于还没有建立起一个与现代市场经济体制相配套的社会体制。newsphoto

健全和完善党代会、人代会、政协会以及信访、传媒这些基本的利益表达机制，探索人民代表大会、专家委员会与社会组织三者共同作用的公众参与模式。探索工会、青年团、妇联和各种社会组织在服务群众、反映群众诉求、调节利益纠纷等方面的作用。建立公众广泛参与的多向维度的制度化利益表达渠道，形成规范的对话、协商和处理问题的反应机制，建设富有弹性的利益表达与维权机制。建立合理的利益补偿机制，给因改革或历史问题受损的个人或群体提供一定的补偿，以提高社会公平的程度，促进社会的稳定和发展。建立利益补偿机制，要改变以往单一性、随意性补偿方式，建立多方协商、制度化、综合性补偿机制。这包括最低生活保障制度、医疗保险制度、养老保险制度等。

推动社会管理创新。加快社会管理方式改革，尽快把政府各个职能部门各自为政的单项管理和服务整合在一起，推动管理方式从“分散”向“综合”升级。加快社会管理主体改革，构建“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与”的社会管理新格局，推动管理主体从“单元”向“多元”升级。加快社会管理职能改革，构建就业、就学、就医、养老和住房保障等公共服务体系，推动管理职能从“重管理”向“重服务”升级。

可在总结各地经验、充分调研论证的基础上探索成立省一级的社会建设机构，如浙江省委社会工作委员会，作为省委领导社会建设和管理工作的议事协调机构。省委社会工作委员会可由省委分管领导兼任书记、省政府分管领导兼任副书记，下设省社会建设办公室，具体负责协调和指导社会管理工作，研究提出社会管理工作规划、政策措施和实施方案，承担全省社会建设的指导、协调、督促和综合管理工作，研究制定全省社会建设的总体规划，着力加强社会建设的薄弱环节。同时，抓紧建立对政府工作实绩进行考核评价的新的指标体系，不应仅仅考察GDP的增长，还要同时考核城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入、基尼系数、环境保护和生态建设、扩大就业、完善社会保障等其他指标。引导各级干部切实实施科学发展，使各级干部清醒认识到，经济不发展社会不会太平，社会问题不解决也不可能长治久安。

(此专栏由本刊与浙江省社科院调研中心合办)