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近些年来，随着城市化和工业化进程的加快，为建设各类工业项目、交通、能源等基础设施以及城镇住宅等，大量农村土地被征用，这为加速现代化建设做出了重要贡献。但是，在征地过程中也出现一些问题，随着改革开放的深入，现行征地制度已不能适应社会主义市场经济发展的需要。近几年，党中央作出建设社会主义新农村的重大战略决策，统筹城乡协调发展，将失地农民问题纳入解决“三农”问题的统一框架之中。为此，当前在制定“十二五规划”中又将征地制度改革的问题纳入议程中来。

征地制度改革的必要性

当前，在征地政策执行中，主要存在以下几个方面的问题：征地范围过宽，超出了公共利益用地范畴；征地程序不完善，征地审批环节多，周期长，征地争议裁决机制不健全，“两公告一登记”执行不力；征地补偿办法不合理，没有体现市场经济条件下的土地价值，不利于保障农民的合法权益；征地安置办法单一，难以解决被征地农民的长远生计等；一些失地农民成为种田无地、就业无岗、低保无盼的“三无农民”，成为特殊的困难群体等。由此引发了社会矛盾，影响社会稳定。

全面建设小康社会的难点和重点在农村，农村问题的中心是农民问题，农民问题的核心是土地问题。土地作为农业的基本生产资料，是农民赖以生存的根本保障。但是，由于目前征地制度本身的设计缺陷，加之一些地方政府部门在征地中的操作不当，失地农民补偿不足，土地收益分配失衡，失地农民再就业困难，造成部分失地农民的贫困。国家明确强调要保障被征地农民的生活水平不降低，长远生计有保障；然而，现有征地补偿及生活保障政策都不足以保障被征地农民的生活。

目前，我国市场经济体制和产权制度得到进一步发展和完善，农地的产权结构得到一定程度的明晰，农民要求获得足够补偿的法律依据较为充分。为保障失地农民生活水平不降低，以至做到与城市居民生活水平之间的差距不断缩小，失地农民就需要有较高的补偿标准。随着我国工业化、城镇化的快速发展，非农建设用地的需求增大；政府征地规模不会有较大削减，为此将导致被占用土地的农民人数日益增多；而失地农民的征地补偿标准，如果与他们的要求差距过大，这将会引起他们的不满，成为影响社会稳定的因素，易于酿成群体性冲突事件。总之，现有土地征用制度已不适应建立比较完善的社会主义市场经济体制的要求，不适应全面建设小康社会的要求。因此，现行土地征用制度必须改革。

2006年中央一号文件明确指出，必须“加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验。完善对被征地农民的合理补偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安置渠道，健全对被征地农民的社会保障。”这是关乎我国城市化建设和经济发展的关键性问题，也是构建和谐社会的必然要求。

征地制度改革的目标、思路与原则

改革现有征地制度，是我国社会经济生活中的一个重大课题。针对以上存在问题，依据国内的有关法律、法规，借鉴国内外的征地理论和相关经验，需制定“十二五规划”征地制度改革的目标，并提出改革思路及其应遵循的原则。

1、土地征用制度改革的目标

土地征用制度改革的最终目标是：通过明晰和完善农民集体土地产权体系，以市场公平交易的原则实现土地产权的转移，建立有利于维护农民权益和农村土地资源的保护、有利于城市土地供应总量的控制并有利于土地市场稳定的土地征用制度。通过统筹规划土地的合理使用、地区经济发展战略、城市化进程、农民就业和生活保障问题，使土地征用制度改革能够合理依法分配土地增值收益，形成农民进城再就业和社会保障的新机制；与此同时，能够保障合理的城镇建设用地的需求，促进我国的城市化进程，使经济和社会能够持续、健康、协调地发展。

2、土地征用制度改革的思路

土地征用制度改革，要贯彻落实科学发展观, 既考虑推进工业化、城镇化的要求，又要考虑统筹城乡经济社会协调发展的要求，以人为本，尊重农民的土地权利；既要考虑加快现代化建设步伐，扩大建设用地规模的客观需要，又要考虑可持续发展，推进社会稳定发展，最终为的是实现全面建设小康社会的目标。其改革的指导思想是：

第一，改革土地补偿费管理和分配体制，建立适应市场经济体制要求的失地农民补偿安置机制，确实保障失地农民的切身利益。土地是农民最重要的财产。土地征用制度改革要始终围绕尊重农民的土地权利，发挥市场机制的基础作用来进行。土地征用标的应扩大到农地上的所有权和承包经营权等土地他项权利；提高土地征收补偿的标准，拓宽土地征收补偿的范围，完善土地征用补偿机制，实行“分片定价”并制定合理的符合当地现有经济发展水平的征地补偿标准；修改《土地管理法》规定的征地补偿标准水平，大幅度提高现行征地土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等三项补偿费标准。征地费要设立专户、专款专用，收支情况要公开。要丰富土地征收补偿方式，改一次性的货币补偿为分期和终身的货币补偿，改货币补偿的单一方式为包括货币安置、社会保险安置、留地补偿、土地使用权入股安置等多种安置方式，尝试建立“国家失地农民账户”， 和“国家失地农民保障基金”，让农民陆续使用这部分资金以及这部分资金所产生的利息。

第二，构建失地农民社会保障体系，合理确定保障水平。各地要按照统筹城乡就业和社会保障制度建设的要求，根据适应当地经济社会发展水平、政府财力能承受、被征地农民生活水平不降低、政策衔接、简便易行等原则，合理确定被征地农民的社会保障水平，构建养老保障、医疗保障、失业救济保障等多层次的社会保障体系。被征地农民基本生活和养老保障水平，应不低于当地最低生活保障标准。从长远看，被征地农民终将逐步步入城市，进入城镇社保体系，应逐步提高失地农民的养老保障水平，可借鉴城镇职工基本养老保险制度，实行社会统筹和个人账户相结合的模式。

第三，完善土地征用程序。土地征用程序是土地征用制度的重要组成部分，程序的合理与否决定着结果是否公正。要设立独立的征地认定机构，对征地项目、征地目的进行审查；增加公告和通知的透明度，赋予被征土地产权人异议权；建立对异议的复议和诉讼程序，保证被征地农民的权益为核心的各种安置补偿的公正性。

第四，明确界定“公共利益用地”的内容和范围。首先要严格限定征地目的用地范围，划清公益性行业用地和营利性行业用地间的界限。“公共利益的需要”可理解为国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业的需要，其用地范围可以界定为国防军事用地、国家政府机关及公益性事业研究单位用地、能源交通、公共设施、公益及福利事业用地等。改革的近期目标是探索非公益性用地退出征地后的用地途径，可选择部分小城镇进行集体建设用地使用权直接入市的试点，使经营性项目等非公益性用地退出征地范围后可以通过集体土地流通市场来取得。在试点中针对流转的地域范围、主体、客体、条件、形式、程序、流转的收益分配及管理等问题进行探讨，在总结经验、逐步完善后，再进行较大范围的经验推广，最后直至实现集体土地和国有土地同地、同权、同价的最终目标。

3、土地征收的基本原则

（1）依法征收原则。主要体现在以下三个方面：一是征收权力法定。只有有法律授权的主体才可以实施相应的征收行为，法定征收主体也必须按照法律的赋权行使征收权；二是征收主体实施征收活动必须根据法律，征收行为必须符合法律。不仅要按照法律规定的征收范围、条件和标准进行征收，而且在程序上也要严格遵守法律的规定；三是征收主体实施人如有违法征收行为则应承担相应法律责任。

（2）可持续发展原则。在我国现阶段，集体土地具有多重功能，既是重要的生产资料，也是重要的环境资源要素，更是农民的安身立命之本。因此，在集体土地征收中遵循此原则又可细分为：第一，切实保护耕地的原则；第二，保证国家建设用地的原则，第三，注重社会公平，保障失地农民合法权益的原则。

（3）比例原则。比例原则是指行政机关实施行政行为，应兼顾行政目标的实现和保护相对人的利益，当为实现行政目标而可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，使二者符合适当的比例。在土地征收中应做到：一是政府实施的土地征收行为必须能满足其所实现的“公益”目的，并且采用其他手段不足以实现这一目的。政府要以是否为公共利益所需要及是否有利于公共利益的实现作为实施征收行为的前提和准则。二是在征收行为有助于实现公益目的的前提下，政府也要选择危害最小的征收方式，把对农民合法土地权益的损害降到最低。三是政府在实施土地征收时，应将该征收行为实现的具体“公益”与将给相关农村集体和农民带来的侵害相衡量，除非前者大于后者，征收行为才能实施，也才具有合理性。