陕西省审计学会课题组

一、我国地方政府性债务成因分析

(一)地方各级政府财力不足，是政府性债务形成和债务规模增长过快的主要原因。从地方各级政府财力情况看，大部分地方政府本级财政基本上是“保吃饭、保运转”财政，预算可用于支持经济社会事业发展方面的资金非常有限，绝大部分市县级财政支出主要依赖于上级财政的转移支付，对上级补助的依赖度较高；本级可支配财力中用于人员、社会保障类补助支出的比重较高，财政回旋余地极为有限。在“保吃饭、保运转”难以为继的情况下，民生工程、重点项目投资等确保地方经济平稳较快发展等方面增支需求进一步扩大，地方财政支出缺口呈逐年扩大趋势。在此情况下，地方政府基础设施建设只能依靠举债融资进行，举债谋发展也就成为地方政府的无奈之举。

(二)基础设施建设滞后，欠账较多，改善基础设施和投资环境对资金投入需求很大，在地方政府财力难以保障的情况下，举债成为建设资金来源的首选。多年来，我国各级地方政府在基础设施建设、民生项目等方面的投入欠账较多，在改善投资环境，加快地方经济发展的背景下，迅速提升和改造基础设施客观上需要大量资金投入。从西部s省市县两级政府1997年以来政府性债务资金投向看，举借的债务有841.90亿元投向了市政、交通等基础设施建设，占举借债务总额的57.84％。在较为强烈的城市内部发展需求刺激下，面对有限的地方财力，依靠银行贷款等方式筹集债务资金搞建设成为首要选择，同时部分建设项目由于财政性资金配套不能足额到位、市场变化和建筑材料涨价等因素影响，建设项目普遍超预算投资，又形成了大量的工程拖欠债务，西部s省，市县两级政府投资项目累计形成的拖欠债务截至2010年末达190.52亿元。

(三)为应对金融危机，保持经济平稳较快增长，是地方政府债务迅速增长的直接诱因。1997年亚洲金融危机爆发后，为应对金融危机，保持经济平稳增长，各级政府启动了一大批投资项目，由此对建设资金需求迅速增长，特别是2008年全球金融危机爆发后，为应对全球金融危机影响，中央实施了积极的财政政策和货币政策，出台了新增4万亿元投资刺激内需政策，2009年中央银行和银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，鼓励金融机构信贷资金多渠道、多种方式支持地方经济发展，由此引发了新一轮的地方政府投资冲动，据各地方政府网站公布的信息，共有18个省、市公布2009-20lo年的投资计划，投资总规模超过25万亿元。在此背景下地方各级政府为保持经济平稳增长，落实中央扩大内需和促进经济增长的十条措施，纷纷加大与各金融机构合作力度，由此导致近几年地方政府银行贷款形成的债务迅猛增长。

(四)制度建设滞后，体制机制、债务管理和风险防范等方面制度不完善是造成地方性政府债务不断增长的深层次原因之一。1994年我国实施了分税制改革，但是这一体制并没有财力与事权相匹配问题，这成为地方政府负债的财政诱因。根据国务院研究中心的研究报告显示，中央与地方的事权划分：1994-2002年期间中央财权平均为52％，地方财权平均为48％，中央事权平均为30％、地方事权平均70％，地方政府事权明显大于财权。如西部s省Y市2010年财政总收入400亿，元，其中地方财政收入为125.5亿元，仅占财政总收入31.37％，地方政府特别是省以下各级政府财力薄弱，但承担的事务性支出多，虽然中央财政对地方财政的转移支付也在不断增加，但制度尚不完善，地方财政在财力安排上缺乏主动性和前瞻性，加之不可预知因素较多，地方财政在理财过程中存在一定的盲目性，难以在一定范围实现统筹兼顾，这也是地方债务形成的重要的体制性原因。另外，长期以来，我国涉及地方政府性债务方面的法律主要有《预算法》和《担保法》，但从地方政府财政预算管理实际情况看，尚有大量财政收支未纳入预算内管理，而地方政府性债务完全游离于预算管理之外，使得预算法的有关规定无从约束；担保法虽然明令禁止同家机关不得作为保证人，但在实践中缺乏法律约束，如果地方政府或部门违规担保后，担保责任依然难以解除，由此导致一些金融机构反而更多的依赖于政府保证或承诺，这就为近几年政府融资平台公司替政府举借债务埋下了伏笔。在此大的法律背景下，由于缺乏法律约束，地方政府对债务问题缺乏足够的认识，为了经济社会发展的需要，通过多种渠道筹措发展资金，使得地方政府性债务急剧增长。

(五)部分金融机构以政府投资项目为依托，盲目依赖地方政府信用，放松信贷审查，对地方政府举债起到了推波助澜的作用。随着我国经济社会持续高速发展，金融业发展迅速，金融机构市场主体不断增多，市场竞争也在不断加剧，为了争夺市场，金融机构纷纷加大与各级地方政府合作力度，以政府信用为依托，拓展自我发展领域，不但加大对政府投资重大项目的信贷支持力度，有些机构甚至帮助地方政府组建融资平台公司进行融资，在过度依赖政府观念驱使和自身利益驱动下，各商业银行尤其是新兴股份制银行出于赢利和竞争的压力，直接利用地方政府已有的平台或与政府合作另建平台，抢占市场，刺激了政府融资平台负债的冲动，助长了地方政府性债务的迅猛增长。

(六)不合理的考核机制，也是促使地方政府债务增长较快的一个原因。长期以来，各级政府将国内生产总值增长率、财政收入增长率等经济指标作为考核下级政府和领导干部政绩的主要指标，而对债务率、债务增长率、债务清偿率等风险指标尚未完全纳入考核体系，同时在目前“政府投资主导型”的经济增长模式下，一些地方政府为了谋求和保证任期内当地社会经济发展之考核要求，以国内生产总值、财政收入增长等数量指标作为主要行政目标，较少考虑经济增长的质量和成本。在各级地方政府取得的高增长数字背后，往往积累了大量的债务，但这些债务的规模、使用、偿还均未被纳入考核内容，致使地方把借债上项目、争取上级转贷资金作为政绩，超前建设、过度投资、重借轻还、行为短期化等现象，也是导致地方政府债务增长较快的原因。

二、我国地方政府性债务的对策研究

(一)尽快建立和完善政府性债务管理的制度立法，强化制度约束机制，加强对地方政府性债务的监督检查。一方面，从制度和法律角度，承认地方政府举债的法律地位，允许地方政府适度举债。鉴于目前地方政府性债务问题已经成为一个现实问题，同时地方政府融资举债发展也是经济社会发展过程中必不可少的有效措施之一，有关部门应尽快修改《预算法》及《担保法》等相关法律，给予地方政府适度举债的法律地位，借鉴日本等西方国家的管理经验，实行上级政府严格控制下级政府债务规模及风险控制办法等，建立和完善政府性债务偿债准备金制度和科学有效的债务风险预警及控制机制。另一方面，针对当前我国地方政府债务构成复杂、各类隐形债务及或

有债务大量存在，政府债务信息透明度较低，大部分没有接受地方人大、政府、财政的监督等实际情况，各级要发挥人大、财政、审计、监察以及社会监督功能，将政府性债务问题纳入各级监督部门的日常工作中，制定完善的监督检查制度，将政府债务纳入对各级政府主要领导的考核体系，纳入对政府绩效考核体系，强化外部约束机制，有效控制地方政府盲目举债和超前建设行为。

(二)加快推进财税体制改革，完善政府间财政关系是控制地方政府债务风险的基础。当前地方政府财政支出责任与财力的不匹配是导致地方政府举债的体制性因素。为减轻地方政府财政收支压力，迫切需要进一步加快财税体制改革，适当上移部分事权和支出责任，确保地方政府在减轻支出责任的同时，拥有更稳定的收入来源，平衡财政收支差距。一是适当上移教育、卫生、社会保障等基本公共服务的事权和支出责任到省级政府或中央财政，合理调配各级政府间事权和支出责任，以便从体制上减轻地方政府尤其是市县级政府的财政支出负担，构建事权与财力相匹配的财政体制。二是加快现行税收体制改革，为地方政府提供稳定的偿债资金来源。加大地方政府在现有税收中的分成比例，同时加快流转税、所得税的改革，给予地方政府适当的税收管理权限，适时完善并开征物业税，推进房地产税制改革，增加对房屋持有环节的税负，为地方政府偿还债务提供稳定的现金流。

(三)建立完善的偿债准备金制度，多渠道归集偿债资金来源。对政府负有偿还责任的债务，地方政府应每年从地方财政年度预算、收支结余及项目收益、债务收入中提取一定比例的偿债资金，建立偿债准备金，以确保按时还本付息。同时，可以允许偿债基金参与临时资金周转，并按照规定使用，及时回补，以保证还贷准备金的完整和不断增值。对政府担保债务及其他相关债务，用于有收益的项目以及企业扶持发展性项目的，政府必须要求并督促项目单位和相关企业每年安排一定的偿债准备金，并纳入财政统一的准备金专户，防止政府担保债务向政府负有偿还责任债务的转化。

(四)加强对存量债务的管理，积极化解债务风险。一是要摸清债务底数，摸清债务总量和类别结构，分清还款责任，在与各地财力比较的基础上初步确定债务总体风险大小；分清地方政府债务结构，掌握各种类型债务的特点及成因，以确认偿债风险，划分层次、区别对待，有针对性地研究制订相应化解措施，对政府负有偿还责任的债务，针对债务期限结构、债权人结构，制定总体规划，多渠道落实偿债资金来源。。二是要管理好存量债务。要加强对债务资金使用的管理和检查监督，防止债务资金长期闲置，对债务资金滞拨、闲置的项目，要认真查找原因，尽快投入使用，提高债务资金使用效率，防止债务资金使用过程中的损失浪费行为。三是要明确偿债主体和偿债责任，对政府负有担保责任的债务及其他相关债务，要坚持谁借、谁用、谁还的原则，对于有经营收入的项目和单位，要通过加强管理，增强项目自身的经营能力和水平，提高债务资金效益，有效防止偿债责任向政府转移。四是针对部分县级政府、乡镇政府财力不足。偿债压力大，地方财力困难的实际情况，考虑到债务形成的历史原因，上级财政转移支付应适当考虑给予偿债方面的扶持。

(五)严格控制增量债务，建立完善的债务风险控制和预警机制。制定科学而又符合国情的债务率、偿债率、债务增长率、逾期债务率、借新还旧率等债务控制指标，实行严格的指标控制。严格的项目审批制度，完善投资项目管理，政府投资项目资金安排必须与财政部门建立动态联系，量力而行，杜绝拖欠债务的被动产生。同时改进现行中央政府投资项目对地方政府配套投资的要求，项目配套需求应结合当地财力和区域差异的具体情况适当要求，减少地方政府性债务的被动增长。另外，还应进一步规范地方政府的投资行为和担保行为，实行严格的债务投资决策机制，将投资效率纳入地方政府政绩考核范围，抑制地方政府固定资产投资规模的过度增长，加强对违规决策投资和担保的责任追究。

(六)目前对地方政府性债务的清理和规范，以及资金来源于债务资金的投资项目清理，要逐步到位，防止搞“急刹车”。中央政府以及信贷政策的调整与管控，要在摸清地方政府债务底数、分清债务结构和用途等基础上，针对东中西部不同地区、不同项目，区别对待，有保有压，逐步管控到位，防止“急刹车”造成不必要的社会资源损失浪费，进而防止国民经济发展的大起大落。

(课题组组长：赵宝田课题组成员：牟军利何英华)