文/中华全国供销合作总社培训中心 孙艺军

近日，由中华全国供销合作总社国际交流中心主办，来自云南、新疆、天津、山东、北京等8省市的供销社主任及负责人共20人赴台湾进行了为期9天的考察活动，实地考察了台湾省农业金库、宜兰县冬山乡农会及其企业、云林县西螺镇农会及其企业、西螺镇农产品市场等金融机构、农会和农场（园区），深入了解台湾农村金融及各级农会的组织架构、运行机制、主要业务、发展等情况。目前台湾农村金融体系完善，法律健全，规范化程度高，可有效地推动台湾农业经济的发展，这对我国供销合作社发展农村金融事业，加强规范管理，提升发展规模具有较大的借鉴意义。

台湾农村金融体系的演变及特点

台湾农村金融体系的建立与发展，与其农会的创立与演变有着密切的关系。早在1913年以前，台湾已在台北、新竹等地设立了四家信用合作社。1946年农会与合作社分离，农会掌管推广业务，合作社则掌管信用业务与经济业务。但由于很多职员和理监事同时兼任农会与合作社的工作，导致农会与合作社的财产难以分割，农会与合作社的业务几乎停滞。1989年开始受理新银行的申请，这给农渔会信用部这种小规模的基层金融组织造成不小的经营压力。直至2001年信用部面临生存危机，在政府出台措施不力的情形下，各地农会纷纷组成自救会，提出包括通过农业金融法、设立农业金库、建构以农渔会信用部为基层机构等主张及诉求。最终通过农业金融会议，政府与农渔会达成共识。

台湾农业金融体系表现出以下特点：

（一）以农会构筑体系基础

至2011年8月底农渔会信用部已有302家，这些遍布岛内的基层金融机构夯实了农村金融体系的基础。其开展的业务包括存款、贷款和部分理财产品（见图2）。农会在农村中拥有非常高的威望和信用。据冬山乡农会介绍，平均每户在农会存款20万台币，农会盈余90%以上都来自于信贷服务。因此，信用部的收入来源已经成为农渔会最重要的一部分。

（二）以金库搭建发展平台

台湾农业金库作为台湾唯一一家集农业专业银行与商业银行于一体的金融机构，致力于协助政府提供岛内全体农渔民的金融需求。农业金库作为农渔会信用部的上层机构，与全体农渔会信用部的总分支机构形成遍布全省的农业金融服务网，执行以金融支持农业的政策，协助促进农业经济的稳定发展。

（三）以法律保障推进实施

《农业金融法》是在政府与岛内农渔会组织达成共识的基础上制定的，这无疑为台湾农业金库的设立奠定了合法基础，并为之规范运营提供了明确的依据。如果说台湾《农业金融法》是金融改革的产物，那么台湾农业金融体系则是《农业金融法》的直接产物。

（四）以政府发挥主导作用

台湾农业金库是依台湾《农业金融法》的规定，在政府相关部门的主导下设立的。首先，台湾农委会作为政府部门直接参与出资，且其拥有农业金库44.5%的股本，这种出资行为将政府的利益与农业金库的发展，以及政府对农业金库的关切紧密的连接在一起。其次，依《农业金融法》的规定，政府主管机关负责规划及推动政策性农业专案贷款，所需经费应由政府主管机关从农业发展基金中优先编列预算支应。

两岸农村金融现状的比较

农村金融是促进农业经济发展，解决农村资金紧缺，帮助农民增收致富的根本。2006年12月，银监会颁布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，该文件的出台犹如为大陆农村金融的改革发展注入了源头活水，社会资本开始进入农村金融领域。供销社作为农村合作经济组织，也积极参与其中，我们将结合大陆农村金融的政策，以供销社参与农村金融的情况，与台湾的农村金融体系进行比较。

（一）法律制度与体系建立

《农业金融法》包括总则、台湾农业金库、农渔会信用部、罚则及附则5章共计61条的内容，对该体系的建立、运行、监管等内容均作出具体规范。此外，农渔会信用部开展业务活动，除了遵循《农业金融法》、《农会法》、《渔会法》之外，还有相应的配套法规，如《农会渔会信用部业务管理办法》、《农会渔会信用部经营业务项目及范围调整办法》等一系列配套法律文件。

大陆的农村金融活动虽然在广泛的开展，但是，截止目前尚未有一部规范农村金融的法律、法规，现有的规范性文件只限于中国人民银行、银监会、财政部等一些部委颁布的暂行规定、管理办法等，如《村镇银行管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》等属于部门规章类文件，由于其立法层级相对较低，因此其影响力、规范程度均受到一定制约。

（二）政府主导、支持与监管

台湾农村金融体系建立之初由于法律的规范，政府的主导与监管功能也得以充分体现。第一，台湾农委会直接出资农业金库，为台湾农业金融体系建立注入一剂强行针。第二，政府机构对农村金融的支持亦通过立法的方式得以落实。第三，实行农委会一元化管理、贯彻一元化金融监理。

大陆在开展农村金融活动中，其监管现状为多头管理，难分其责。从已颁布的规范性文件来看，监管机构包括银监会、财政部等多家机构。比如设立农村资金互助社需要经过银监部门审批，工商注册登记；但在某些地方则可由农经部门审批、民政部门登记。供销社在参与组建农村金融机构的过程中，经常遇到主管部门不予审批、登记机关不予登记的尴尬境况，最终可能导致两种结果发生：其一，未经登记注册无照经营的农村金融机构大量出现，如山东临沂地区开展的农村资金互助组织即属这种情况；其二，受制于主管机构不予审批，无法开展有效的农村金融活动，如云南省供销社系统至今尚无一家经过注册的农村资金互助组织，然而供销社系统领办的农民专业合作社，在全省已达2000多家。

（三）运行模式与规模

台湾农村金融体系实行由农业金库与信用部共同构建的二元制架构，与行政院农委会监管的一元化体制相结合。这种自上而下的运行模式，整合了台湾的农业金融体系，构筑起遍布全岛的强大运行网络。

由于大陆农村金融的开展尚处在改制、重整以及创新阶段，既有对原有农村金融的改制，如农村信用社的改制、重组，也有新型的农村金融形式，如村镇银行、农村资金互助社等，因此，供销社参与的农村金融模式也呈现出多样性的特点，比如参与农信社改革，组建村镇银行、农村资金互助社等。但是，无论是哪一种模式，都难以形成自上而下的体系，而且具体到某一区域内既便是同一种模式，因受现行政策的制约，也无法形成集中的规模。

（四）业务范围与作用

农业金库作为集政策性与商业性为一体的农业金融机构，既担负政府的重大农业建设融资、农业专案融资，以及配合农、渔政策的农、林、渔、牧融资，同时根据商业银行法的规定又可以从事商业银行的业务。信用部的业务除以存贷款为主，还包括部分理财项目。相对集中则表现在促进农业发展和改善农民生活方面提供服务。台湾农业金融体系成为岛内农业经济发展的最主要推动力量。

供销社参与农村金融的模式，其业务限制较多，为农服务的力度必然受到较大影响。首先，其参与的模式基本限于新型农村金融机构，如村镇银行、资金互助社、小额贷款公司以及农信担保公司。而这些新型农村金融机构的业务范围并不涉及政策性金融服务。其次，不同模式的新型农村金融机构，其业务范围存在较大差异。目前有些农村金融机构，违规操作，出现“过桥贷款”、“高利贷”等现象。这不仅难以为资金紧张的农村市场提供有效的供给，而且扰乱了金融秩序。

台湾农业金融对供销社的启示

通过两岸农村金融体系、制度以及立法情况的对比，可清晰地看出其中的差距。目前大陆发展农村金融，除了需要政府部门采取积极有效措施，加强立法、完善体系、加大投入之外，供销社作为农村合作经济组织，对于参与农村金融既不能消极观望，又不能盲目介入，仍需在现有政策允许的前提下，规范运行、创新模式、因地制宜、有序发展。

（一）坚持为农服务理念，公益性与经营性相结合

台湾农村金融起源于农业、植根于农村、造福于农民。无论是从台湾《农业金融法》的立法宗旨、农业金库“照顾农、渔民，扶植农、渔业，回馈农、渔会 ”的经营理念，还是农民因受惠于信用部而对其产生的信任，无不彰显出台湾农村金融机构为农服务的色彩。

国务院40号文件将供销合作社的功能定位为“农业社会化服务的骨干力量、农村现代流通的主导力量、农民专业合作的带动力量”。而农村金融服务应当是各项为农服务的基础。目前，供销合作社拥有67.5万个基层网点， 已进入快速发展阶段，经济实力明显提升。因此，供销合作社开展农村金融，具备良好的组织基础、信誉基础和经济基础。在现已开展的各类农村金融活动中，已经明显地反映出其为农服务的公益性特点。第一，贷款对象面向农户及涉农企业。如在一些基层县、市设立的小额贷款公司、农信担保公司，其服务对象的70%以上是农户、专业合作社及涉农企业。第二，手续简便、放贷快捷。如建立在社员相互信任及入社资格严格审查基础上的资金互助社，相对节省了贷款审查手续，提高了放贷速度。第三，收费低，利率低。通过新型农村金融机构，省去了贷款时的人情成本、时间成本，彰显出供销社创办的农村金融机构让利予农的公益性。

（二）坚持规范运营，有效规避金融风险

台湾农村金融的发展，其根本在于自上而下的一体化监管制度，以及体系内各机构的规范化管理及运行。目前，在大陆尚缺乏台湾这样一套法律制度和监管体系的情况下，金融企业的规范运行，应该是风险防控的第一道防线。分析当下在温州、鄂尔多斯等地出现的“高利贷”、非法集资等问题，均因违规及监管不力造成的。因此说，违规经营，是造成金融风险的根源；监管不力，是导致风险蔓延的外力 。

供销社在开展农村金融的过程中，必须要有风险防范意识及措施。在外部监管力度不足的情况下，特别要加强内部的风险防控。借鉴台湾农村金融体系的内部监管制度，风险防范应从健全制度，实行规范管理入手。第一，在资金和人事上形成双重管控。供销社参与出资的农村金融机构，在政策允许的前提下，力争形成控股，使其在该经济机构中获得话语权，为规范运营奠定基础。第二，完善规章制度，构筑风险防范堤坝。严格业务流程、操作规程、风险防控制度以及财务制度等内部管理制度，建立严格的台账制度等各项制度建设，为开展金融服务、防范风险提供制度保障，因此，规范管理需从制度建设开始。第三，严格按照政策要求，开展业务活动。例如，江苏省大丰市丰富农村资金互助社，坚持“集股不集资，对内不对外；放小不放大，分红不分利”的操作原则，每笔贷款基本在5万元以下。第四，多管齐下，规避风险。农业生产因受自然灾害影响具有不确定性，农民缺乏有效担保物的客观现实，一直是制约农村金融发展的重要原因之一。各地供销社参与组建的农村金融机构，风险防范意识不断提升，防范措施不断创新，有效地规避了风险损失。

（三）广泛吸收专业人才，提升管理服务水平

金融服务是一项专业性极强的工作，对专业人员的知识、经验以及品德要求较高。台湾农业金库中董事会设董事l5人，其中4人来自于台农委，另有5名独立董事，其余董事来自于小股东。监察人会设监察人5名，多数为独立监察人，来自于部会机关或大学，少数来自于小股东。可见其设置之规范，人员业务素质之高。良好的人员配置，是提供优质高效服务的必备条件之一。相比之下，供销社参与的农村金融机构，普遍存在着人员匮乏的情况，很多机构的专职人员不超过5人。但是，令人欣喜的是，大部分机构中除了其理事长或董事长由供销社主任兼任以外，经理、财务等高级管理人员，通常都具有相关的执业经历，比如由农村信用合作社退休的主任或人员担任资金互助社的经理。因此，希望在供销社开展农村金融活动中，广泛吸收社会上的专业人才，提升管理服务水平。

（四）整合系统资源，构建系统内金融服务网络

虽然近些年供销社组建的农村金融机构的数量在逐步增加，但是，普遍存在着散、小、弱的现象，如何做大做强是亟待解决的现实问题。因此，供销社能否借鉴台湾农村金融发展的模式，总结“新网工程”的经验，由总社、省级社、地（市）社或者县（市）社牵头，尝试采取不同模式，整合资金、人员优势，提高资金使用率，扩大服务区域。第一，纵向的整合方式。根据地区发展情况，由当地供销社组织，形成本区域范围内乃至全省市、自治区、全国的总机构，如成立小额贷款公司协会、农信担保公司协会等方式，对协会内各成员组织的资金、市场、资讯等实行共享。第二，横向的整合方式。由某个区域内的供销社组织，将本区域内的资金互助社、小额贷款公司、农信担保公司等不同形式的金融机构整合在一起，将资金在本区域的不同机构之间流动。但是，这种形式目前面临的政策限制较多，操作难度较大。第三，风险防控的整合方式。成立基金组织，通过该组织对系统内金融机构进行资金的补充；或者成立保险公司，对各机构金融风险进行评估后，承保其风险责任。

（五）加强与政府沟通，争取政府支持

台湾农村金融体系是在政府主导与参与的情况下建立起来的。供销社开展农村金融活动虽然具有其系统优势与组织优势。但是，由于人才、资金以及政策的制约，限制了其发展的速度及广度，就已经组建的农村金融机构而言，能否持续发展，同样急切需要政策、资金以及税收等优惠措施的扶持。如总社能否将农村金融发展资金列入“新网工程”，作为其配套资金给予扶持。应当说，为农服务是与政府沟通的最有效方式，坚持公益性是争取政府支持的根本。

（六）创新服务方式，推动政府加强立法

台湾农村金融体系自建立到逐步完善的历程长达百年，其发展并非一帆风顺。可见，任何法律的制定都有其深刻的社会背景，是社会矛盾不可调和的产物。因此，供销社参与农村金融不能等待法律的完善、政策的出台，而应当通过实践活动推动政府的认可。山东临沂地区开展资金互助社的实践，就是创新服务方式，促进政府工作的有益尝试。临沂市供销社领办的176家专业合作社，有76家开展了资金互助业务。由于目前政策的不明朗，为了将供销社开展以专业合作社为平台的内部资金互助服务合法化，加强监督管理，临沂市供销社积极向市委政府汇报，要求赋予供销社对农村资金互助服务的监督管理职能。该要求已得到市委政府的高度重视和肯定，目前市编办已正式批准下文，在临沂市社成立农村资金互助监督管理办公室（正科级），并给予3人编制。