赵首军，王志强，张战勇，李福林

(内蒙古财经学院 公共管理学院，内蒙古 呼和浩特 010051)

近几年来，在我国屡屡发生农产品滞销的问题，而每每都冠以“谷贱伤农”之说。在针对内蒙古2011年马铃薯生产和销售情况进行了调研以后，笔者认为“谷贱伤农”的背后有着十分复杂的因素，不能简单用之概括。

长时间以来“谷贱伤农”被认为是经济学的一个经典问题。在经济学的教科书里对“谷贱伤农”是这样分析的:作为谷物的农产品往往是缺乏需求弹性的，如图所示，农产品的市场需求曲线比较陡峭。当农业丰收时，农产品的供给曲线向右移动到S1的位置，在缺乏需求弹性条件下，农产品价格会大幅度下降，即农产品均衡价格的下降幅度大于农产品均衡数量的增加幅度，最后导致农民的总收入减少，总收入的减少量相当于矩形 OP0E0Q0和OP1E1Q1的面积之差。相反，在歉收的年份，农产品的减少会导致农产品价格大幅上升，使农民的总收入增加。

农民粮食收割后到底能卖多少钱取决于两个因素:产量和粮价，是二者的乘积。但这两个变量并不是独立的，而是相互关联的，其关联性由一条向下倾斜的对粮食的需求线来决定。也就是说，价格越低，需求量越大;价格越高，需求量越小。我们更需注意的是，粮食需求线缺少弹性，也就是说，需求量对价格的变化不是很敏感。当粮价下跌时，对粮食的需求量会增加，但增加得不是很多。其基本的道理在于，粮食是一种必需品，对粮食的需求最主要的是由对粮食的生理需求所决定的。

认识到粮食市场的这一特性后，就不难理解下面的现象:当粮食大幅增产后，农民为了卖掉手中的粮食，只能竞相降价。但是由于粮食需求缺少弹性，只有在农民大幅降低粮价后才能将手中的粮食卖出，这就意味着，在粮食丰收时往往粮价要大幅下跌。如果出现粮价下跌的百分比超过粮食增产的百分比，则就出现增产不增收甚至减收的状况，这就是“谷贱伤农”。

经济学从市场供求的角度分析了“谷贱伤农”，却没有分析农产品歉收之后农民依然在耕种这一实际情况。从《汉书》将“谷贱伤农”总结出来，到今天出了多少次“谷贱伤农”的情况已无法考证了，可以证明的是农民的耕种一直没有停止。换句话讲，经济学只分析了一个时间点的现象，而没有从线上来分析。“谷贱伤农”是讲农产品丰收了农民的收入降低了，似乎只有降低农产品的产量，减少市场的农产品供给量，农民才能增加收入。事实则相反，农民每每是辛勤劳作，企盼丰收。歉收对农民的伤害更大。“谷贱伤农”实则只是一种现象，其背后存在着极其复杂的关系。

从公共管理的角度来看“谷贱伤农”，则更应该分析其背后的关系，制定出符合公共利益的政策措施，绝不能以农产品供过于求导致农产品价格下降而伤害农民为托词。

一、内蒙古马铃薯丰收的原因分析

2011年内蒙古马铃薯丰收是以下四大因素共同作用的结果。

一是市场因素。2010年三个市场因素致使马铃薯价格畸高:第一是部分马铃薯主产区由于干旱造成减产，不但使马铃薯价格上涨，而且导致了2011年的种薯十分紧俏。第二是由于马铃薯淀粉反倾销案调查，中国限制欧盟淀粉进口，淀粉价格上涨，最高达到15000元/吨。企业用量的增加拉动了马铃薯价格的上涨。第三是由于农产品价格普遍上涨带动了马铃薯价格的上涨。2010年马铃薯价格11月份达到峰值，菜用薯收购价格达1.3元/斤，加工淀粉薯达到0.6元/斤。这直接导致2011年农民种植马铃薯的积极性空前高涨，同时，一些投机心较重的社会资金也投向马铃薯种植，2011年全区马铃薯播种面积达1127多万亩，较上年实际种植面积增加10.3%。

二是2011年风调雨顺是农业生产丰收气候因素。今年内蒙古农业生产气候条件优越，粮食主产区光、热、水匹配合理。今年播种季节，内蒙古大部地区底墒较好，接墒雨及时，春播进度快，播期早、播种质量好，粮食作物长势非常好，特别是东部粮食主产区，粮食作物长势均衡性、群体性较好，这样的均衡长势是多年来没有的。雨水适宜使内蒙古的马铃薯大获丰收，旱地种植的马铃薯的产量也远远高于去年。全区马铃薯平均单产比去年提高15%。

三是科技因素。近几年来，内蒙古马铃薯种植区大力推广“两增五推”技术(“两增”:一是增加密度;二是增施有机肥。“五推”:一是推广脱毒种薯;二是推广设施栽培;三是推广地膜覆盖;四是推广机械化作业;五是推广专用肥)，滴灌和喷灌以及地膜覆盖等规模化高水平种植广泛被采用。将良种、马铃薯脱毒、测土配方施肥、高垄栽培、科学种植、合理密植、包衣拌种、病虫害综合防治、全程机械化耕作等技术全面组装配套，从而保证了马铃薯的稳产高产。今年内蒙古规模以上土豆种植面积近200万亩，比去年增加了50%左右，规模化种植亩产平均达4000－6000斤，农民非规模化种植亩产为3000斤左右。特别是膜下滴灌、喷灌等节水灌溉和覆膜马铃薯种植面积达到了500多万亩，大幅提高了马铃薯产量，全区马铃薯总产量达到1100万吨。

四是政府在农田基本建设的投入增加，农机、良种等方面实行多项补贴，防治病虫害、大力推广新的农业科技等扶农助农方面成效显著。2011年用于农业基础建设的总资金投入达到45亿元;农资综合补贴达37.43亿元，农机购置补贴投入就达11.1亿元，马铃薯种植实现了良种补贴全覆盖。

通过上述分析可见，马铃薯的丰收只是为滞销降价提供了可能性，能否产生滞销降价还要从影响马铃薯滞销的因素中来看。

二、内蒙古马铃薯滞销的原因分析

2011年内蒙古马铃薯滞销降价的原因从表面看就是:单产增加和种植面积增加使马铃薯总量增加所致。内蒙古马铃薯产量2011年首次突破1000万吨，在马铃薯丰收的同时，马铃薯的价格发生了暴跌，由2010年同期的1.3元/斤跌到0.35元/斤左右，已低于生产成本。这似乎再次印证了“谷贱伤农”，但是我们认真分析一下马铃薯滞销的原因会发现，远非这么简单，它有着深层次的原因。

据2010年底的市场情况反映，内蒙古的马铃薯供给量是不足的。相对于2010年内蒙古马铃薯836.6万吨的产量，2011年的1100万吨产量，最大超出量300万吨。换句话讲，2011年内蒙古马铃薯出现滞销的量最大为300万吨左右。马铃薯总量的增加不是滞销的主要原因，它只能导致价格的下降。

1127多万亩显然不是种植规模过度扩大。一方面内蒙古2011年农作物总播种面积10690万亩，种植马铃薯的面积只占10.5%，种植规模不是过度大。且新增的种植面积中，绝大部分是从种植粮食和其他作物改种马铃薯的。马铃薯在一定程度上可替代粮食，加之2010年马铃薯供给量不足，种植面积比上年增加10%，种植面积过大的说法显然不能成立;另一方面内蒙古马铃薯主产区的地理气候条件优越，生产的马铃薯具有薯型好、芽眼浅、淀粉含量高，加工产品特别是淀粉具有低蛋白、低酸性及良好的抗凝沉性，白度、粘度、糊化度、透明度均好于国内同类产品，在国内十分畅销。相对于十三亿人口之巨的大市场，1000多万吨马铃薯远远不能满足需求。显然不存在马铃薯种植面积过度扩大的问题。出现马铃薯滞销只是在乌兰察布市、呼和浩特市武川县、包头市达茂旗等马铃薯主产区，由此可见，局部出现滞销有其另外的原因。

1.农业的弱质性和农民的弱势性决定了“谷贱伤农”。农业是第一产业，相对于第二、三产业其产品的附加值少得可怜，面对自然气候的影响只能顺从，虽然是基础性产业，却难逃弱质产业的命运。目前农业经营体制改革落后于生产力的发展。改革开放以来我国在农村先后推行了“家庭联产承包制”和“农产品市场化”的改革措施。这极大调动了内蒙古广大农牧民的生产积极性，农畜产品产量大幅度增加，但是，农牧民与市场之间有效的联结机制却始终没有真正建立起来。一家一户分散的小生产方式与社会化大生产间的矛盾，使农牧民在社会经济地位上始终处于劣势;农牧民的组织化程度不高，信息严重不对称，使农牧民在市场竞争中必然处于下风，面对市场变化他们应对乏力。2011年内蒙古马铃薯滞销的量最大是300万吨，而全区的窖储能力达400万吨，应该不会产生轰动全国的滞销情况，但却发生了，这就是个体农民信息闭塞，无法使用储窖。这次为解决滞销问题，政府提供了供需见面平台，但一谈到土豆价格等实质性问题，种植大户们就与采购团起了争执，种植户们希望收购价至少在每斤0.5元以上，说这样才能保本。而采购商们认为，价格多少得看最新的市场行情，不能因为要帮扶就人为地定价。种植大户尚且如此，一般农民的弱势性就更加明显了。

2.市场机制的缺陷是滞销的重要因素。首先，今年以来我国蔬菜市场频现蔬菜滞销，入秋后，大白菜、萝卜等大路菜掉价现象普遍，这直接波及了内蒙古的马铃薯市场价格走低。其次，内蒙古马铃薯收获期短，主要集中在9月15日－10月5日之间，从收获到上冻，时间仅为20天左右，如果不及时销售或储藏，马铃薯就会受冻废弃，造成损失。相当一部分种植大户没有储藏设施或储藏能力有限，特别是2011年新进入马铃薯种植业的企业和大户几乎都没有能力储藏，销售渠道也不畅通，这部分企业和大户在马铃薯价格走低的情况下，为了减少损失，竞相降价抛售，加剧了马铃薯收购价格的下跌。第三，马铃薯淀粉市场价格也在走低，已经从上半年最高时的13000元/吨跌至目前的6500元/吨，这也是导致马铃薯价格下跌的一个主要因素。目前马铃薯原料薯收购价格350元/吨，比去年同期的1000元/吨下降650元。加工用薯价格的低迷，加剧了市场的恐慌情绪。第四，经营方式严重落后。多年来内蒙古马铃薯产区一直沿用坐等客商上门收购，特别在经历了2010年客商蜂拥上门抢购后，对转变经营方式没有实质性的工作。当今年客商不来了便没有任何办法了，只能让新闻媒体到处呼号，靠政府出手相救。这也加剧了马铃薯的滞销。第五，市场诚信缺失，客商观望，出现滞销。面对马铃薯产量增加、收购价格下跌不止，收购客商从自身利益出发，为等待更低的收购价和政府优惠政策的出现，迟迟不肯出手，许多企业也纷纷撕毁合同不再收购马铃薯，这给马铃薯收购市场造成了很大的压力。以乌兰察布市为例，去年加工专用薯地头的收购价1元/斤，加工企业因原料薯短缺，到处抢收。而今年面对0.20元/斤的价格，许多加工企业却以流动资金短缺为借口，少收或不收等待政府的优惠，迫使市财政拿出3亿元，借给大型加工企业作为流动资金;去年内蒙古马铃薯地头价是1元/斤时，许多农民没有将马铃薯从地里起出，是客商自己雇人起出，有农民起出的则在包装中加入许多土。而今年马铃薯地头价为0.35元/斤时，政府组织客商来收购时，客商则要求价格要低于0.35元/斤，要分类包装，且先运走一部分其余农民给窖储起来，根据市场销售情况分批运到客商处。可见双方诚信缺失，互相伤害，严重缺乏长久合作的诚意。

3.多年以来政府在扶农助农中存在问题的积累是今年内蒙古马铃薯滞销的又一主要原因。第一，多年来政府关注扶持农牧业产业化的重点是产量的增加，对农牧业产业化的其他环节引导重视不够。在马铃薯产业中，销售渠道和储窖是非常重要的环节，在过去一个较长时期内没有得到重视，也就没有很好地进行建设。内蒙古马铃薯主产区距北京不过400多公里，但是内蒙古的马铃薯是不能直接进入北京市场，需绕道800多公里到山东寿光后才能进京。在马铃薯的地头价是0.35元/斤的时候，距产地不足百公里的呼和浩特市马铃薯的零售价在1.30元/斤左右;乌兰察布市2009年就成了中国的“薯都”，这次滞销在这里表现是最为严重的。马铃薯是以窖储为主要特征的，其销售期超过半年。建设好马铃薯储窖应该是常识，然而只有到滞销出现以后，政府才对仓储条件不足的乡村，组织农民建设简易储窖进行短期储备。政府拿出400万元的资金，补贴全市建设简易储窖农民大户。决定在今年秋冬到明年上半年加快建设大中小型储窖。农牧业产业化工作在过去我们没有做扎实。销售渠道和储窖在这次滞销降价中成为“瓶颈”环节。第二，政府对热钱的涌入缺乏正确的引导和有效的规范。从去年马铃薯价格的畸高，就说明大量的热钱涌入了，但对这一问题始终没有足够的重视。去年冬季到今年春季，大量的干部、工人、教师和企业等到农村大量包地种植马铃薯，政府没有有效地规范其种植行为，使这些人成为秋季恐慌抛售的主要人群，成为马铃薯价格暴跌的重要推手。一方面农民一家一户分散经营，另一方面，大量非农民包地成为种植大户，至少说明两个问题，一是土地承包流转缺乏政策和法律依据，还存在问题。二是新型农民如何形成和培养已刻不容缓。第三，金融机构长期以来，针对农牧业生产的支持一直比较弱。农牧民和涉农企业贷款困难，在扩大再生产时资金短缺是最大的问题。在这次滞销问题出现以后，农发行、建行、信用社等金融机构才简化流程，特事特办，为企业提供贷款。这不能不说是在亡羊补牢。第四，一些本不该成为导致内蒙古马铃薯滞销的因素，却起了推波助澜的作用。今年110国道、G6高速包头市以东、兴和县以西全线改造，多次形成长时间堵车，愁死了运输者和客商，改造的这段路恰恰是内蒙古马铃薯的主产区，外运不畅成为了马铃薯滞销的原因之一。另外，柴油价格每升比去年涨了2元，使运输成本大大增加，也成为外运不畅的原因。新闻媒体积极报道马铃薯的滞销情况，呼吁全社会关注此事的同时，也在一定程度上促成了客商“货到地头死”的心理加强，坐等马铃薯的价格下跌。

综合以上分析可见，马铃薯丰收后整个产业各个环节如果衔接很好的话，即使收购的单价下降，但由于总产量的增加，而农民的总收入还是增加的，所以不应该是“伤农”。而当前马铃薯产业各个环节的衔接不好，恰恰是因为市场机制不完善，政府宏观调控不得力所致。“谷贱伤农”不应仅仅是经济学问题，而更应是公共管理学要重点研究的问题。

三、马铃薯滞销的启示

当前我国的农业经济发展在很大程度上是政府主导。从对内蒙古马铃薯丰收和滞销的原因分析中，可见“谷贱伤农”是在市场管理放任的状态下才发生作用的。如果在充分发挥市场调节作用的同时，政府有效地调控指导经济会在很大程度上，降低“谷贱伤农”的影响。

1.政府在公共决策中的科学性、前瞻性、全局性如何，直接对农业经济产生重要的影响。公共决策的前瞻性就是积极解决问题，对问题的发生有预判，在农牧业产业化的决策中，特别是执行中政府工作存在严重的单纯追求产量、产值的倾向。内蒙古自治区第七次党代会把推进城镇化、工业化与农牧业产业化作为自治区经济发展的战略重点，确立了马铃薯(蔬菜瓜果)等六大主导产业为内蒙古产业化发展的重点产业，整合了1.2亿元财政资金，用于扶持产业化龙头企业和基地建设。但在实际执行过程中产业化重视的是龙头企业的产值，是农牧业的产量，而对于从地头到餐桌的中间连接环节重视不够。单纯对产量、产值的追求，使政府的工作重心和社会投资重点都集中在了增加产量提高产值上了，当农产品的产量单纯增加了，也就为“谷贱伤农”准备了极重要的条件，马铃薯产业其他环节的缺失必将造成“谷贱伤农”。今年将110国道的改扩建与G6高速公路的改造同时进行，造成了内蒙古中西部地区的交通运输困难，使内蒙古马铃薯丰收后外运出现不畅，成了“谷贱伤农”的推手。如果政府相关部门提前相互协调好铁路运输，交通运输就不会成为马铃薯滞销的原因之一了。不能不说这一决策缺乏前瞻性和全局性，在实际执行当中协调能力又缺乏的现状。

2.政府服务不到位，甚至出现空缺。今年春季内蒙古政府的相关部门就发出了慎种马铃薯的警示信息，基层政府和信息严重缺乏的农民都没有引起足够的重视。随后的农情监测一再表明丰收在望，而各级政府更多的是沉浸在将要丰收的喜悦之中，没有将工作重心转到储窖的建设、销售渠道的拓宽等工作上来。而在滞销发生后，马铃薯产区旗县纷纷出台应急促销马铃薯措施，旗县长挂帅，成立农业、财政、工商、金融、公安等多部门参与的马铃薯促销工作领导小组，从领导到一般干部包村包户，严格做好马铃薯促销工作;对销售量大的经纪人给予补贴(如达茂旗就规定:达茂旗籍经纪人在区外租赁摊位挂牌营销该旗马铃薯，且在旗里设立2－3个收购点、年营销数量达到3000吨以上者，给予一次性摊位补助费3万元;与农户签订3000亩以上订单者，秋季收购时如严格履行订单协议，政府给予每亩20元的补贴等);对收购贷款足额发放和政府贴息;外地商贩免食宿及交通费;开通绿色通道，对运输马铃薯的车辆实行“三不准”政策，即不准滞留、不准卸载、不准罚款;生产企业收购马铃薯贷款优惠等等。商务部则启动了“滞销救助机制”帮助内蒙古解决马铃薯滞销问题。从中央到地方各级政府纷纷出台政策措施，解决滞销问题。这些政策更多体现出来的是“救火”，而不是从根本上解决问题的“防火、灭火”政策措施。如果一味依赖“应急机制”解决问题，政府将沦为“消防队”，“谷贱伤农”将在更大范围内频频出现。在各级政府热火朝天地解决内蒙古马铃薯滞销这一“谷贱伤农”问题的背后，就是政府日常服务的不到位。

政府相关机构在日常对农牧业生产的服务指导管理工作有许多不到位，致使群众对政府产生不信任。春季政府相关部门发出慎种马铃薯的信息，农民为什么没有重视?一种情况是农民没有看到这一信息。这么多的农民没有看到信息，这只能说政府信息服务没有到位。另一种情况是看到了，不信!这只能说明政府平时的工作存在诸多的问题。

3.改变农业的弱质性，农民的弱势性刻不容缓，培养造就新型农民，已经成为农业发展的关键因素。农业的基础性地位，使任何国家和政府都不能不重视，特别是拥有13亿人口的中国。但是农业在市场经济中的弱质性直接导致农民的弱势性这是无法回避的。这种弱质、弱势在政府调控经济中也能体现出来。在最近的一轮通胀过程中，政府还是通过向市场上大幅抛出储备的农产品来打压价格，结果是CPI虽然稳住了，但却是以牺牲国内最弱势群体——农民的利益来实现的，摆在他们面前的正是不断上涨的农资价格和不断下跌的粮食价格。市场法则是优胜劣汰强势为王，弱质、弱势在市场上毫无话语权，每遇市场变化只有牺牲的权力。这次马铃薯滞销证明，对农业这样的弱质产业，农民这样的弱势群体，政府必须有行之有效的扶持政策。把农民组织起来，既可以增加农民在市场中的实力，改善其弱势地位，又可以增强农民的抗风险能力。《中华人民共和国农民专业合作社法》在2006年就已经颁布，但在实际工作中指导扶持组织农牧民组织专业合作社却步履维艰。在今年马铃薯滞销中，对比黑龙江省马铃薯主产区克山县的马铃薯种植户都加入了合作社，正是依靠合作社在销售马铃薯中的优势，化解了滞销，农民得到了实惠。内蒙古今后农牧民专业合作社的建立和发展应是重要的任务。

当前，80、90后陆续走上社会成为社会经济发展的主要力量，社会关注的是“富二代”、“官二代”、“星二代”、“城二代”，却无人关注“农(牧)二代”(这里指新一代农牧民)。“富二代”、“官二代”、“星二代”、“城二代”都有社会资源可用，使他们走入社会之初就具有优势。“农(牧)二代”呢?他们无任何优势，父辈的弱势让不做农民成为他们的追求。未来谁是中国的农牧民，这个问题刻不容缓地摆在我们面前。随着城市化进程的加快，大量农牧民进入到城市，他们都是农牧民中的优秀者，留到农村牧区的劳动者多为老、弱、病、残者。农村牧区缺乏年富力强有知识的人才，直接制约了农牧业经济的发展和农村牧区社会生活的进步。培养造就有知识、懂专业、会经营的新型农牧民已经成为农牧业发展的关键。目前政府在扶农助农的工作中投入资金的力度比较大，考核的重点是产量、产值。对组织农牧民，培训农牧民，转变生产经营方式上则力度不够，更多是停留在文件上宣传上。

4.政府在扶农助农的方式方法上要有创新。近几年政府在扶农助农中投入了大量的资金，但是在这次马铃薯滞销中，许多政府投资的项目并没有发挥应有的作用。今后可以考虑在一些扶助项目上“变给钱办事，为办事给钱”，以此来提高扶助资金的使用效率，提高扶助效果。减少甚至杜绝一些地方、企业、个人套取扶助款的情况发生。

内蒙古马铃薯滞销问题的出现及其缓解，反映出“谷贱伤农”在政府的努力工作中是可以化解的，关键是政府的扶农助农政策的制定和贯彻落实是否真正到位。