冯东明

(北京大学 国际关系学院，北京 100871)

冷战结束以来，大湄公河次区域(GMS)经济合作有了较快的发展，而其中值得关注的是，日本在冷战后十分重视与大湄公河次区域的经济合作，对大湄公河次区域各国①提供了大量政府开发援助(ODA)。②虽然有的文献已对日本在大湄公河次区域的政府开发援助政策进行了分析，但仔细阅读我们不难发现，这些文献主要有两方面的倾向。一是往往集中于论述相关政策的内容、演变以及绩效，而对日本政府开发援助政策的原因等深入思考和分析不多;二是在分析日本对大湄公河次区域实行政府开发援助政策的原因时，更多地是从日本谋求政治大国地位的动机进行分析的。一方面，欠缺了对原因的分析，文章的理论和现实意义可能会降低。另一方面，日本对大湄公河次区域的政府开发援助政策，不仅有日本本国经济政治的考量，也有其在东亚地区合作的地位的考虑。因此，本文从东亚地区合作这一视角出发，通过简述日本在冷战后对大湄公河次区域政府开发援助政策的内容和演变，分析日本对其提供援助的原因，并谈谈自己的思考与见解，旨在对此问题有自己的补充与创造。

一、冷战后日本对大湄公河次区域政府开发援助政策的演变

其实，在冷战期间，日本也曾通过联合国等渠道对柬埔寨、老挝、泰国等国家提供经济援助。③而在冷战结束后，伴随着日本于1991年在政府开发援助中设立了“湄公河地区开发”项目，日本不断更新对大湄公河次区域的政府开发援助政策，为其提供了大量经济援助。

1993年1月，日本首相宫泽喜一在曼谷发表了题为《亚太新时代及日本与东盟的合作》的演说，强调“日本要与东盟合作援助柬老越三国，尤其是越南及柬埔寨更成为其重点援助对象国”。

1999年以来，日本对泰国、越南、老挝、柬埔寨分别制定了《国别援助计划》。对于泰国，日本主要在缩小收入差距、人力资源培训等领域提供援助;对于越南，日本主要对其电力和交通基础设施、东西经济走廊等建设提供援助;对于老挝，日本主要对其人力资源培训和东西经济走廊等建设提供援助;对于柬埔寨，日本的政府开发援助主要在开发调查、技术援助、基础设施等方面。

2003年12月，在“日本——东盟特别首脑会议”召开之际，日本政府发布了《湄公河地区开发的新观念》，提出了“三个愿景”、“三项扩充”和“三大支柱”。其中在政府开发援助方面指出，日本将在今后三年对大湄公河次区域提供大约15亿美元的援助。[1]

2007年1月，日本政府更新了对大湄公河次区域的经济政策，公布了《日本——湄公河地区伙伴关系计划》，提出了“三个目标”、“三大支柱”和“三项新举措”。强调扩大对大湄公河次区域五国的政府开发援助，将柬埔寨、老挝和越南作为今后3年经济合作的重点对象国，并对柬老缅越四国提供4000万美元的援助。[2]

2008年1月，首届日本与大湄公河次区域五国外长会议在东京召开，日本提出对大湄公河次区域五国的政府开发援助方案，强调按照《日本——湄公河地区伙伴关系计划》的精神扩大针对五国的ODA，向湄公河地区提供2000万美元的援助，并把地跨柬老越三国的“开发三角地带”列为提供无偿援助的候选项目。[3]

2009年11月，在日本——湄公河次区域国家首次高峰会议上，日本首相鸠山承诺，在未来3年内日本将向大湄公河次区域五国提供55亿美元的ODA援助，并加强与湄公河次区域五国的经济合作，以维护该地区的稳定和发展。[4]

通过冷战后日本对大湄公河次区域的政府开发援助政策的演变我们可以看出，日本对该次区域五国政府开发援助的资金数量总体上是很高的。而实际上，在20世纪90年代中期以来，日本对外ODA出现减少趋势。例如，从2000年起，日本ODA连续4年负增长，在开发援助委员会成员所提供的ODA总额中所占的比重从2000年的25.2%下降到11.3%。[5]而与此相对应的是，20世纪90年代中期以来，日本对大湄公河次区域的ODA始终维持在较高水平。仍以2000至2004年为例，通过表1我们不难看出，日本在4年内对大湄公河次区域国家的政府开发援助在该国接受双边援助中占有较大比例，日本甚至成为这些国家的第一援助大国。因此，我们可以得出结论:日本在冷战后为大湄公河次区域国家提供了大量的政府开发援助，而且日本在大湄公河次区域国家的政府开发援助是日本对发展中国家政府开发援助的重点和优先考虑的区域。

表1 2000至2004年日本对大湄公河次区域国家ODA占该国接受双边援助总额的比重[6]

二、冷战后日本对大湄公河次区域政府实行开发援助政策的原因

通过以上分析我们不难看出，冷战后日本对大湄公河次区域国家提供了大量政府开发援助。那么，日本这一政策的原因是什么呢?以往的研究更多集中在日本谋求政治大国地位的考虑，认为是日本在争取“联合国入常”选票④等政治问题上为自己增加筹码。笔者并不否认政治大国地位的考量是日本实行政府开发援助政策的重要因素之一，而是从日本在东亚地区合作的视角出发分析，认为日本通过对大湄公河次区域实行政府开发援助，与中国竞争，与东盟合作，以增强在大湄公河次区域乃至东亚地区合作中的影响力。

表2 2004至2007年中国与大湄公河次区域五国双边贸易与投资总额⑤

首先，日本对大湄公河次区域国家的政府开发援助政策是日本与中国在大湄公河次区域经济合作中争夺主导权的战略需要。冷战结束后，尤其是21世纪以来，中国与大湄公河次区域五国在贸易、投资、交通运输、电力电信、人力资源等各领域合作取得了丰富成果。以贸易和投资为例，通过表2我们不难看出，2004至2007年间中国与大湄公河次区域各国双边贸易与投资增长迅速。另外，中国为大湄公河次区域国家提供了大量援助。之前中国政府已经为昆曼公路建设提供了资金援助，而在2008年举行的第三届大湄公河次区域领导人会议上，温家宝总理表示中国将提供2000万元无偿援助对“泛亚铁路”东线、柬埔寨境内缺失路段进行工程可行性研究。[7]由此可见，中国十分重视与大湄公河次区域各国的合作，并取得了丰富的成果。

对于中国与大湄公河次区域各国合作的发展，日本显现出一定的忧虑，认为是中国意图争取大湄公河次区域合作的主导权，从而强调通过实行政府开发援助，与中国在大湄公河次区域合作中进行竞争。第一，日本国内出于对中国与大湄公河次区域合作的担忧而主张加强对该次区域政府开发援助的事例“数见不鲜”。例如，曾主张对大湄公河次区域提供政府开发援助的前亚洲开发银行局长森田德忠指出，日本今后要对怎样对待在大湄公河次区域影响力不断增强的中国这一问题给予重视，并通过提供政府开发援助，加强经济合作，掌握在大湄公河次区域合作的主动权。[8]日本媒体也指出，昆明至曼谷的南北经济走廊是中国南下东南亚的重要通道，但对日本的东南亚海上交通构成了威胁，并削弱了日本在东盟的地位。认为应通过政府开发援助，援建“东西走廊”，维护日本地区利益，并争取在大湄公河次区域的主导权。[9]第二，日本通过对大湄公河次区域各国提供政府开发援助，其重要目的之一是与中国展开竞争，争取在大湄公河次区域合作的主导权。可予以佐证的事件是在2008年1月召开的日本与湄公河五国外长会议上，日本承诺向湄公河地区提供2000万美元无偿援助，以建设贯通大湄公河次区域五国的“东西走廊”物流网。[10]这实际上是与中国倡导的昆明至曼谷的“南北经济走廊”形成了对立。

因此，由以上分析我们可以看出，日本对大湄公河次区域的政府开发援助有与在该区域影响力日益增强的中国争夺大湄公河次区域合作主导权的考虑。

其次，日本通过对大湄公河次区域的政府开发援助，加强与东盟的合作，以增强在东亚地区合作中的影响力。由于东亚地区特殊的中日关系、中日与他国的实力差距以及东盟“大国平衡战略”等因素的影响，东盟在东亚地区合作的初级阶段更多地发挥主导作用，扮演了“小国导大国”的角色，而东亚地区合作也更多的以中国与东盟、日本与东盟等双边合作展开，东盟成为了东亚地区合作的“网络节点”。冷战结束后，日本十分重视发展与东盟的关系，2001至2005年，日本首相小泉7次出访东盟，与东盟领导人进行了8次会晤。日本与东盟现已形成了日本东盟首脑会议、日本东盟部长级会议、“10+1”合作框架等运行机制。

值得注意的是，伴随着老挝、越南和柬埔寨等相继加入东盟，大湄公河次区域已成为东盟经济政治实力的重要组成部分。2007年，大湄公河次区域五国拥有约211亿人口，GDP约1024109亿美元，国土面积19317平方公里，其经济政治实力逐渐增强。对此，2008年日本首相福田康夫在日本与大湄公河次区域五国外长会议上表示，大湄公河次区域是东盟的重要力量，日本十分重视湄公河流域地区，日本将继续通过政府开发援助促进大湄公河次区域国家的经济增长。[11]因此，日本对大湄公河次区域的政府开发援助，有借此加强与东盟的合作，增强日本在东亚地区影响力的考虑。

综合以上两方面的分析，我们可以得出结论:日本在大湄公河次区域的政府开发援助，从东亚地区合作的视角看，是日本基于与中国竞争，与东盟合作，以争取大湄公河次区域合作主导权和增强在东亚地区合作中影响力的考虑。

三、冷战后日本对大湄公河次区域政府开发援助的启示与思考

日本在东亚地区合作中面临着诸多困境:从历史来看，日本是殖民国家，对东亚其他国家进行了侵略和殖民;从国内经济政治看，日本市场狭小，进口率低，且国内政局不稳，领导人更替较为频繁，导致其他国家与其合作意愿降低;从世界经济政治地位来看，日本是发达国家，东亚广大发展中国家与日本有较大的经济差距，且日本将政治大国作为重要目标，并带有军国主义的倾向，给东亚其他国家增添了担忧。面对着日本在东亚地区合作的诸多困难，我们有所疑问:日本能成为东亚地区合作的主导者吗?日本应该怎样增强其在东亚地区合作中的影响力和号召力?

其实，日本对大湄公河次区域的政府开发援助是日本增强其在东亚地区合作中影响力和号召力的有效途径之一。地区合作的重要前提之一就是各国之间的“互补性”:各国通过地区合作，互通有无。东亚广大发展中国家经济起步晚，发展潜力有待挖掘，需要发达国家的资金、技术支持，因而日本的资金和技术是东亚其他国家与其合作的重要“着眼点”。因此，日本通过对大湄公河次区域提供政府开发援助，为其提供大量的资金支持，对于日本在东亚地区合作中增强影响力和号召力具有重要意义。而面临着日本在东亚地区合作中的困境，对东亚发展中国家提供资金和技术支持，应该作为日本政府在东亚地区合作问题上着重考虑的方向和途径。

[注释]

① 需要说明的一点是，大湄公河次区域涉及流域内的国家主要有中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南。但是，出于日本对中国的相关政策与对其他五国的相关政策并不相同，以及本文的研究角度的考虑，本文在叙述日本对大湄公河次区域的政府开发援助政策时，指的均是日本对缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南的援助，并不论及对中国的援助.

② 根据开发援助委员会(DAC)的定义，政府开发援助(ODA)需满足三个条件:(1)是由政府或政府的实施机构向发展中国家或国际机构提供的资金;(2)以促进发展中国家的经济开发和提高福利水平为目的;(3)赠与成分在25%以上。(开发援助委员会是指20世纪60年代由西方发达国家组成的国际性援助组织，英文为Development Assistance Committee，简称为DAC).

③ 这突出地表现在日本于1958至1964年对柬埔寨、老挝、泰国和越南4国成立的“湄公河下游调查协调委员会“提供了3.6亿日元的经济援助，其援助金额仅次于美国、加拿大和法国，排名第4位。Japan ECAFE Association，Achinvements in the Mekong Project，Japan ECAFE Information，No.413，July 1965，p.19.

④ 在2008年日本与大湄公河次区域五国的外长会议上，日本承诺向大湄公河次区域提供2000万美元无偿援助，而受援国需要对日本作出政治承诺。在首席外长会议主席声明中，大湄公河次区域各国表示支持日本成为安理会常任理事国。参见日本外务省官方网站:www.mofa.go.jp.

⑤ 资料来源:2008年中国参与大湄公河次区域合作国家报告，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008－03/28/content_7871673.htm，2008年3月28日.

[1]Theministry of foreign affairs of Japan.New Concept of Mekong Region Development[EB/OL].http://www.mofa.go.jp/region/asean/year2003/summit/mekong_1.htm，l December，2003.

[2]日本外务省.日本——湄公河地区伙伴关系计划[EB/OL].http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/j_clv/pdfs/mekong_pp.pdf，2007 －01.

[3]日本外务省.日本——湄公外长会议结果概要[EB/OL].http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/j_mekong/0801_kg.html，2008－01－17.

[4]日本共同通信社.日本将向湄公河流域五国提供5000亿日元 ODA[EB/OL].http://china.kyodo.co.jp/modules/fsStory/index. php? sel _ lang =schinese＆storyid=75438，2009 －11 －06.

[5]张季风.日本经济概论[M].北京:中国社会科学出版社，2009.397.

[6]日本外务省.政府开发援助白皮书[Z].2000－2005.

[7]商务部亚洲司.加强互利合作，促进共同繁荣——中国参与大湄公河次区域合作概述[J].中国经贸，2008，(6):3.

[8]李光辉，裘叶艇.日本担心湄公河归中国经济圈，15亿美元争夺主导权[N].国际先驱导报，2004－04－20.

[9]重新构筑东南亚外交，2000万美元援助湄公河东西走廊[N].产经新闻(日本)，2008－01－01.

[10]日本援助湄公河东西走廊2000万美元，对抗中国“南进”[N].产经新闻(日本)，2008－01－01.

[11]Ministry of Foreign Affairs of Japan.Tokyo Declaration of the First Meeting between the Heads of the Governments of Japan and the Mekong region countries－ Establishment of a New PartnershipfortheCommonFlourishingFuture[EB/OL].http://www.mofa.go.jp/region/asia－paci/mekong/summit0911/declaration.Html，November 7，2008.