□文/谢小岩

龙岩市基层法院人民陪审员制度实证研究

□文/谢小岩

通过调查龙岩市基层法院陪审员状况，分析其存在的问题，最后就如何完善人民陪审员制度提出建议。

龙岩市；基层法院；人民陪审员

根据《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）的规定，自2005年5月1日起人民陪审员正式开始履行陪审员职责，这是我国民主法制建设的一件大事。本文对龙岩市各基层法院人民陪审员制度实施情况进行了调研，对人民陪审员实施中存在的问题进行分析，进而就如何完善人民陪审员制度提出建议与对策。

一、龙岩市基层法院人民陪审员实证分析

为了更好地了解人民陪审员制度在龙岩市各基层人民法院实施的情况和存在的问题，我们对龙岩市各个基层法院进行了抽样调查，同时也对各法院政治处的工作人员和个别人民陪审员进行了访谈。龙岩市作为地市级行政机关，下辖新罗区、永定县、上杭县、武平县、长汀县、连城县、漳平市等7个县级行政区，各县级行政区均设有人民法院，其县人民法院下又都设有若干常设的审判机构，即派出法庭。

（一）龙岩市人民陪审员制度实施情况

1、人民陪审员选任情况。2005年5月《决定》实施前，龙岩市七个基层法院根据最高人民法院、司法部《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》，按照《决定》的要求，结合审判实际情况，采取社会公告、组织推荐或本人报名、审查、审核、公示、培训、人大常委会任命的程序，共选任了163名陪审员，占全市基层法院现有法官人数的44.54%。

龙岩市163名人民陪审员，年龄主要集中在30～50岁。30岁以下6名，占3.68%；31～40岁53名，占32.52%；41～50岁71名，占43.56%；51岁以上33名，占20.25%。同时，有男陪审员122名，女陪审员41名，男女比例约为3比1，有一名少数民族陪审员。

从调查可以发现，龙岩市人民陪审员学历主要集中于大专和本科。163名陪审员中，大学以上学历48名，占29.45%；大专学历67名，占41.10%；大专以下学历 48名，占29.45%。

从人民陪审员职业分布看，党政机关工作人员和国有企事业单位工作人员比重大。龙岩市163名人民陪审员中来自党政机关的有62名，占总人数的38.04%；国有企事业单位的有34人，占总人数的20.86%；科研院校的有3人，占总人数的1.84%；农村基层组织的有45人，占总人数的27.61%；离退休人员的有7人，占总人数的4.29%；经商人员的有3人，占总人数的1.84%；务工人员的有5名，占总人数的3.07%；无业人员等有3名，占总人数的1.84%。

2、人民陪审员培训情况。依据人大常委会和省法院的要求，中院制定了培训计划，明确了培训内容，如2005年4月集中组织全市109名陪审员进行了为期三天的培训，培训内容为中国司法制度、法学基础知识、法官职业道德、民事审判基础知识、刑事审判基础知识、行政审判基础知识。但从业务需求来看，还是略显不足。2005年以来，龙岩市所有基层人民法院共举办49次培训班，参加人次为856人次，即平均每县（市）7次，每人5.25次；同时，由于陪审员工作时间相冲突等因素，使每次举行培训班时都无法保证每名陪审员都到位学习；业务培训条件较差，无法系统、全面地进行专业培训。

3、陪审员参与审判活动情况

（1）人均陪审案件数。2005年5月1日至2009年6月30日，全市七所基层人民法院共审理各类一审案件10，190件，163名陪审员参加陪审5，458件，平均每人参加审理33.48件。其中，新罗区法院陪审员38人，陪审案件1，629件，平均每人参加陪审42.87件；永定县法院陪审员18人（有1名陪审员因调入司法机关工作已由人大免职），陪审案件842件，平均每人参加陪审46.78件；上杭县法院陪审员21人，陪审案件508件，平均每人参加陪审24.19件；武平县法院陪审员17人，陪审案件778件，平均每人参加陪审45.76件；长汀县法院陪审员20人，陪审案件543件，平均每人参加陪审27.15件；连城县法院陪审员20人，陪审案件345件，平均每人参加陪审17.25件；漳平市法院陪审员29人，陪审案件813件，平均每人参加陪审28.03件。

（2）各县市一审陪审率。陪审案件能占到全市一审普通案件程序案件数的一半，只有连城县比例较小。2005年5月1日陪审制度实施以来，全市法院共审理各类一审案件10，190件，有陪审员参加审理的5，458件，一审案件陪审率为53.56%。新罗区法院共审理各类一审案件2，138件，有陪审员参加审理的1，629件，一审陪审率为76.20%；永定县法院共审理各类一审案件1，803件，有陪审员参加审理的842件，一审陪审率为46.70%；上杭县法院共审理各类一审案件1，060件，有陪审员参加审理的508件，一审陪审率为47.92%；武平县法院共审理各类一审案件1，213件，有陪审员参加审理的778件，一审陪审率为64.10%；长汀县法院共审理各类一审案件1，269件，有陪审员参加审理的543件，一审陪审率为42.80%；连城县法院共审理各类一审案件1，430件，有陪审员参加审理的345件，一审陪审率为24.13%；漳平市法院共审理各类一审案件1，286件，有陪审员参加审理的813件，一审陪审率为63.20%。

（3）各类案件陪审比例。陪审案件主要集中在刑事、民事方面，行政案件陪审较少。有陪审员参加的案件主要集中在刑事自诉故意伤害案件、婚姻家庭、继承纠纷等方面。5，458件陪审案件中，刑事案件有2，840件，占陪审案件总数的52.03%；民事案件有2，490件，占陪审案件总数的45.62%；行政陪审案只有131件，只占2.35%。

（4）陪审案件提交审委会审理情况。通过访谈我们了解到，目前龙岩市各基层法院陪审案件主要适用于案件简单、法律关系单一的案件；而案情较为复杂的案件由于陪审员专业知识所限，只能由审判员组成合议庭进行审理。

4、人民陪审员办案补助落实情况。龙岩市七个基层法院已全部解决办案补助。其中，部分县市向当地财政部门报送了陪审员所需经费，财政拨出了专项陪审补助经费，如新罗区、永定县、连城县和漳平县等四个法院；而上杭县、武平县和长汀县三个县法院的补助经费是由法院办公经费中划拨。

不过陪审员参加审案补助全市未统一标准，由各基层法院根据当地的经济状况自行确定，基本办法是以案件数计数的补助方式，如新罗区法院的补助标准是无固定收入的给予误工补贴每人30元，另午餐费和交通费补贴10～50元；有固定收入的只给予误餐和交通费补贴10～50元；交通费标准按路途远近补贴10～40元。

（二）龙岩市人民陪审员制度实施中存在的问题

1、选任机制有待于进一步完善。根据我国法律规定，人民陪审员是在广泛征求群众意见的基础上经选举产生的，但对人民陪审员的选任程序却未做出明确具体的规定。在《决定》中规定，陪审员一般具有大专以上学历，但实际情况是大多数基层法院，特别是龙岩这样的山区县市的基层法院，辖区内人员素质较低，大专以上学历的主要集中在政府部门，因此在选任陪审员时受到很大的限制。在选任过程中，一味强调参选人员的学历要求，一方面造成了所选陪审员代表性不够；另一方面出现了担任陪审员的人选不够，一些法院不得不硬派指标，将陪审员的范围限定在国家工作人员、教师、医生等少数群体。

2、人民陪审员抽签参加审判活动的方式亟待完善。尽管多数基层人民法院有制定相关陪审员参加案件审理的管理办法，但由于选任的人民陪审员主要集中在党政机关干部、企事业单位的工作人员（教师、医生）等有各自工作的兼职人员，且他们的住址、工作性质、知识水平、参与陪审的积极性等情况各不相同，使得随机抽签的方式很难在实践中顺利执行，到最后不少法官有固定选择人民陪审员的倾向。因此，到现在依然有8名人民陪审员未参加审理一起案件。

3、人民陪审员普遍缺乏法律知识，“陪而不审、审而不议”的现象较为突出。虽然已选任的人民陪审员主要集中于大专以上学历的人，但他们中基本上都是非法律及其相关专业毕业的。也就是说，人民陪审员法律知识和水平很有限，未经过比较系统的法律知识学习，对专业性较强的法律问题难以理解透彻。在一些双方争议较大、案情复杂、法律关系复杂的疑难案件审判中，陪审员几乎是“陪”而不“审”，与旁听者无异。在之后的合议庭评议中，陪审员也因专业知识所限，难以与法官在同一层面上讨论案件，只能就案说案，形成“审”而不“议”现象。对于许多实体问题、程序问题难以作出独立的判断，更无法从法律规定的精神、法学理论和法学思维方法等方面发表意见，甚至在评议会上，法官常常不得不给陪审员临时宣讲法律法规。从而影响了合议庭的整体职能发挥，进而影响了法院和法官的办案效率。

4、人民陪审员本职工作和陪审工作矛盾冲突较大。由于选任的大部分陪审员是在职工作人员，他们履行陪审员职能时容易与本职工作发生冲突，从而影响本职工作的业绩。或者是为了完成本职工作，他们不可能向法官一样有足够的时间和精力在庭审前进行详细阅卷，甚至只在开庭前才得知案由，而案件的基本情况只能在庭审过程中通过边听边阅读书面材料进行大致了解。还有一种情况是，由于这些陪审员的评审时间缺乏保障，导致法院在安排开庭、评议时都要充分考虑陪审员的时间。

5、人民陪审员参加陪审报酬偏低。《决定》规定，陪审员因参加审判活动而支出的相关费用由人民法院给予补助，而多数基层法院经费非常紧张，从而无法充分保障陪审员的经济权益。龙岩市七个基层法院，各法院都是以案件计数补助的，补助费用是30～60元不等，而陪审员在陪审时要求参加阅件、开庭、调解、合议等程序。案件一天能够解决的还好，如果整个过程持续时间很长，陪审补助根本不够支付来回的车费，何况还要其他花费，时间一长还对陪审员的工作积极性造成严重的影响。

6、人民陪审员缺乏一种有效的监督管理机制。《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》规定：“基层人民法院制定人民陪审员执行职务的考核办法，征求同级人民政府司法行政机关意见。考核内容包括陪审工作实绩、思想品德、工作态度、审判纪律和审判作风等。”但实际操作上存在很大的困难，无论是法院、工作单位还是人大，对人民陪审员都无法进行有效的实质性管理，从而就导致对他们管理有时处于真空状态。这样，就难以避免出现一些错案，也容易形成陪审腐败，从而违背设立评审制度抑制司法腐败的初衷，也影响了人民法院的形象。

二、完善人民陪审员制度的建议

（一）完善陪审员选任机制，提高陪审员任职条件。在人民陪审员选任过程中，通过广泛的宣传，让广大人民群众充分认识到陪审员制度的精神内涵，从而调动他们参与竞选的积极性。同时，将群众自荐、单位推荐、人大考察、选任竞争四个方面相结合，把考核的重心放在陪审员的思想政治、道德品质、品行作风、社会公德、社会影响力等几个方面，而不是一味地追求高学历、党政机关干部等几个方面。要对陪审员的法律基本知识，人际交往基本礼仪等方面进行笔试考察，并且要通过现场演讲、答辩等形式对陪审员举止、言行、心理素质、思辨能力等进行测验。这样才能真正选任到合格的人民陪审员。

根据龙岩地区的实际情况，突出特点是山区，所以要因地制宜适度放宽任职条件，尤其是学历要求，可以选任一批社会阅历丰富、德高望重、善于做调解人们工作且热心参加公益活动的人为人民陪审员。因为他们更具有工作主动性和积极性，责任心更强，服务意识更好，可以避免“请而不到，陪而不审，审而不议”的现象发生，使陪审制度真正落到实处。

（二）完善案件陪审管理机制，缓解本职工作和陪审工作的矛盾

1、建立合理的分案机制。建立详细的陪审员个人档案，包括陪审员职业性质、职业背景、职业特点及本职工作日程安排的具体情况，在此基础上坚持随机抽取确定方式的同时，兼顾陪审员职业属性，提高分案合理性，形成专业型陪审员。如教师参与未成年人犯罪案件的陪审，医生参与医疗事故案件的陪审，乡镇干部参与村民纠纷案件陪审等，以此形成各个领域的专业型陪审员，充分发挥人民陪审员的价值功能、专业特长，并弥补法官自身的知识和专业的不足。

2、建立就近参审机制。为方便陪审员参审，对在乡镇工作的陪审员就近安排参与所在辖区法庭案件的陪审工作。这样既可以缓解本职工作与陪审工作在时间和空间上的冲突，又可以减少因陪审工作给陪审员过多的开支和减轻法院专项经费的紧张程度。

3、建立与工作单位的沟通协调机制。针对有些陪审员工作单位不支持陪审员参与陪审工作的，应该不断走访陪审员所在工作单位，并重点沟通协调部分单位，以获得对陪审工作的理解和支持，保证陪审员能安心做好分配到的陪审工作。

（三）加大培训力度，提高陪审员法律水平，培养陪审员工作积极性，杜绝“陪而不审、审而不议”的现象。因为我国正处于经济高速发展之际，法律法规不断更新、完善之中，仅仅依靠一两次的岗前培训或一年一度的座谈学习是明显不够的，必须对人民陪审员进行不间断地审判业务专项培训。建立定期培训制度并坚决执行每项制度要求，同时要求每位陪审员定期定量学习审判业务、法律知识。在定期培训方面，就要求基层法院和地区中级法院联系起来，组织一批法律知识渊博、办案经验丰富的法官或法律工作人员或有经验的优秀陪审员根据人民陪审员主要参与案件的类型和特点，有针对性地开展审判业务和法律知识培训工作，让陪审员学会运用法律的思维分析案件、解决问题，以提高审判业务水平。在陪审员自身学习方面，法院为每位陪审员订购《办案手册》、《人民法院报》等报刊，要求其在平时不断学习以提升自身的法律知识水平。同时，定期组织陪审员旁听庭审，为他们点评案件，使陪审员之间进行经验交流。通过以上渠道逐步杜绝“陪而不审，审而不议”的现象，使陪审制度真正发挥作用。

（四）健全陪审员监督、考核等相关制度，进一步加强人民陪审员队伍管理

1、监督方面。一方面人民法院同人大、政府共同制定监督管理陪审工作的专项制度。对已被确定为合议庭成员而无故推脱不参加庭审的人民陪审员给予一定程度的批评和处罚，同时对妨碍陪审工作的单位采取相应措施予以约束；另一方面建立一项陪审案件监督机制，加强对人民陪审员审判案件的监督，避免出现错案，以及阻止任何陪审而引发的陪审腐败事件。

2、考核方面。各基层法院政治处对每个人民陪审员在定期内完成的陪审工作进行量化、考核，将考核结果备案。并且在业务能力学习和审判能力提升方面也要定期进行考核，把这些作为对陪审员进行表彰和奖励的依据，以提高陪审员的工作主动性和积极性，提升他们作为陪审员的社会荣誉感。

（五）通过财政支持，改善人民陪审员待遇，提高其工作积极性。通过与永定县人民法院政治处工作人员的面谈得知，陪审补贴偏低是影响陪审员积极性的因素之一。据工作人员出示的一份永定县人民陪审员工作调查表统计，其中有35%的陪审员在意见栏中明确提出提高陪审补贴的建议。长汀法院在关于人民陪审员制度实施情况的汇报中也提出了积极改善人民陪审员待遇的建议。

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（作者单位：福建岩风律师事务所）