杨生贤

(济宁学院经济与管理系，山东曲阜 273155)

区县市(县级市)之间行政关系问题探析*

杨生贤

(济宁学院经济与管理系，山东曲阜 273155)

目前在我国大部分地方，市辖区、县、市(县级市)都由地级市管辖。它们既有共性，又有区别。过去人们不甚注意这方面的问题，甚至很多人认为区县、市(县级市)之间不存在本质的区别，区县、市(县级市)基本是一家人，都是中心城市的一部分。在行政管理体制改革日益深化的今天，人们需要研究这方面的问题。

市辖区;县级市;区别

我国的城市，除直辖市和县级市外，大部分介于省县之间。这样的城市，包括计划单列市、省会城市、国务院规定的较大的市以及一般地级市，人们通常称其为地级市，因其行政规格相当于地区行署，并受省或者自治区领导。地级市一般都设市辖区，只有广东东莞、中山等少数除外。改革开放前，多数地级市不管县，只有少数地级市管辖个别县。改革开放后，“市管县”成为普遍的做法，大部分县(县级市)受地级市管辖。“市管县”，又叫“市领导县”，是以经济比较发达的中心城市即通常所说的地级市作为政权来领导县(县级市)的体制。此时，很多县(县级市)乡居民也认为自己是“某市居民”，动辄冠以地级市。在许多人眼里，区、县(县级市)没什么本质区别，都是一家人，都是地级市的一部分。区、县(县级市)到底是不是一回事?“市管县”条件下人们普遍不关心甚至回避这个问题。现在国家大力提倡“省直管县”，而且有的省已实行“省直管县”，人们就需要正视这个问题。

一、区县市(县级市)之间存在共性

目前在我国大部分省、自治区，区、县、市(县级市)都由地级市管辖。只在海南全省以及其他省、自治区的个别地方，如湖北仙桃、河南济源、新疆石河子等地，县(县级市)由省或者自治区直接管辖而不是通过地级市。既然大部分情况下区、县、市(县级市)都由地级市管辖，它们之间就存在很多共性。其共性主要表现为几个方面:

首先，在行政领导关系上，它们都受地级市领导。城市规模扩大后，为便于管理，各国纷纷对城市分区管理。我国在建国初期就对一些城市分区管理。当时也有少量“市管县”，县主要是作为城市的农副产品基地。改革开放后，为发挥中心城市的带动作用，也是为了解决同一地方地区行署和地级市并存的问题，国家推广“市管县”体制，越来越多的地区改市或者同地级市合并，县也开始普遍受地级市领导。上世纪80年代以来，很多县改为县级市。宪法中没有“市管市”的规定，县级市前附带地级市时叫起来也不顺口，于是多数省、自治区由地级市代管县级市。何为“代管”?各方面并没有明确的规定。实践中，“代管”和“领导”没有实质区别，实际上县级市也受地级市领导。

其次，在级别上，两者平级。实践中区委书记一般兼任市委常委，县委书记一般不兼任市委常委，而市委常委则是市领导。显然，区委书记在级别上地位上高于县委书记，但这并不说明区的级别高于县。尽管在计划单列市或者个别省会城市，区比县(县级市)级别高，但不具有普遍性。众所周知，国家行政学院是正部级事业单位，院长由国务院秘书长兼任。国务院秘书长同时兼国务委员，而国务委员是副总理级官员。2009年底，天津市撤消塘沽区、大港区、汉沽区，成立滨海新区。滨海新区的级别是正厅级，但区委书记同时兼中共天津市委常委，是副省级。区委书记兼任市委常委主要是因为区比县地位高，属于干部高配现象。只有在直辖市中，区才是正厅级，县是副厅级，区的级别才高于县。

再次，在法律地位上，它们都是我国法定的地方政权。早在上世纪50年代，我国就明确规定，城市达到一定规模就可以设市辖区。改革开放以来，宪法和法律都明确规定市辖区是较大城市里的一级政权，而且是城区的基层政权，因为在城区里市辖区的下级是派出机构街道办事处。目前，多数地级市都设区，区设人大、政府、政协、法院、检察院，政府、法院和检察院都由人大产生，对人大负责，受人大监督，因此不同于派出机构。而县自古以来就是我国行政管理的基本层次，是在农村广泛存在的地方政权，在历史上长盛不衰。现在，无论在宪法还是法律上，县(县级市)都是我国一级相对完整的地方政权。每个省、自治区有数十个甚至100多个县(县级市)，通过县(县级市)管理广大农村。

二、区县市(县级市)之间也存在区别

由于区县之间存在很多共性，加之其他原因，长期以来人们多注意他们的共性。实际上它们还是存在很多不同点，只要稍一细心就可以发现。其不同点可以依据不同的标准。这里仅列举比较突出的几个方面:

其一，在经济形态和产业结构上，区属于城市，县属于农村。城市是工商业包括手工业发展到一定阶段的产物。城市扩大到一定规模后，市政府不便于对城市直接管理，于是分区管理。这就是市辖区的由来。这是最常见的市辖区，通常称市区，是城市的核心区域。还有一些区，是由原来的县改的，或者通过其他途径形成的，如济南市历城区、青岛市崂山区，与原来的市区有很大的不同，但也不同于传统农村，而是正在城市化的地区，也就是“半城半乡”区，其非农产业正在蓬勃发展中。像历城区、崂山区，其传统面貌在迅速改变，根本不像原来的农村。总之，不管什么区，其非农产业占主导地位。

而多数县则以农业为主。县体制本质上是与中国社会的农业性质联系在一起的。［1］经过多年的发展，多数县仍未摘掉农业县帽子，工商业不很发达，很多县城也没有多少像样的企业。像浙江绍兴、湖南长沙这样工商业发达的县属于少数。即使很多县级市，工商业也不是很发达，城市管理也比较稚嫩，根本算不上城市。这正是“县改市”自1997年后就一直冻结的根本原因。到目前为止，除少数县(县级市)外，城乡之间的差别仍未根本改变，而且还呈拉大的趋势。在西方，县也与农业相联系，只是农产品加工业服务业发达些。

其二，在功能实现机制上，区是城市的一部分，县(县级市)是自成体系的。城市的多数功能，是由区与区相互配合来实现，区与区之间已形成一个统一的有机体。如济南市各区承担不同的功能，历下、市中侧重政治、文化和现代服务业，历城、槐荫侧重工业，天桥侧重交通物流，高新技术产业开发区侧重高新技术产业，它们共同维持城市的运转。相比而言，县(县级市)的各项功能是由县(县级市)独立实现的，县(县级市)与市的关联程度远不如区市之间紧密。很多县(县级市)同地级市主要保持着行政联系，经济联系很松散。［2］

与功能实现机制相适应，区、县(县级市)政府与相应的职能部门关系不一样。区、县(县级市)都设有很多职能部门，但是性质不一样。区里的很多职能部门是市职能部门的分支机构，与区政府不存在行政隶属关系。以公安为例，区设公安分局，县(县级市)设公安局。区公安分局是市公安局的分支机构，区政府无权管公安分局。县公安局是县政府的职能部门，县政府有权管公安局。城市的很多马路、电信、电力等公用设施是跨区的，但是它们由市统一管理，而不是分区管理。同县(县级市)比，区的权力要小得多，是功能相对不完全的政权。

其三，在重要性上，区比县(县级市)地位高，城市是市政府的工作重心。每个城市都聚集着大量人口，人员在城市里频繁流动。城市居民的文化素质、民主意识也高于农村居民。每个城市分布着一定的骨干企业以及公共服务设施，社会关联程度较高。显然，城市管理比农村管理复杂得多，稍有不慎就可能引发重大事件。改革开放以来，罢工、示威、游行等规模较大的群体性事件，大部分发生在城市。从稳定着想，市政府自然优先满足城市需要，区自然从中大量受益。

自上世纪80年代以来，我国推行“市管县”体制，其初衷是解决同一地方地区行署和地级市并存的问题，发挥中心城市的带动作用。这种情况下，市政府既要满足城市需要，也应该满足农村需要。但实践中，地级市首先关注城市的发展，甚至动用行政手段保证城市的发展，打压县(县级市)的发展，以防止其成为市的竞争对手。改革开放以来，一些县(县级市)发展迅速，而一些城市特别是由地区改来的地级市发展缓慢，甚至经济状况不如所管辖的县(县级市)。90年代以来，很多城市经济困难，市政府居然向县(县级市)大量征收费用，将一些有油水的单位上收到市里，截留上级拨给县(县级市)的资金，供市里使用，出现“市吃县”的现象。显然，在众多地级市眼里，城市是工作重心，区比县(县级市)重要得多。

其四，名称上，区可以重名，县不可以重名。区是城市的一部分，是功能相对不完全的行政单位，对外一般称“某市某区”。只要不在本市范围内，区名可以是一样的。如山东省济南市、枣庄市、济宁市都设市中区，山西省太原市、云南省昆明市设有西山区，甚至县名和区名可以是一样的，如山东省有栖霞市(县级)，江苏省南京市有栖霞区，福建省有东山县，有的市设东山区。县(县级市)是我国功能相对完备的国民经济基本单元，不可以重名，现在也没有重名的现象，尽管读音可能是一样的。在我国少数地方，县与地级市同名，如湖南省有长沙县和长沙市、湘潭县和湘潭市，河南省有开封县和开封市、新乡县和新乡市。这些县市，历史上本是一家。后来，城乡分治，出现县、地级市同名的现象。因为同处一地，不会引发很大误会。而且，其中一些县和地级市有融合的趋势，如原江苏省无锡县已经同无锡地级市合并。显然，局部并不能决定整体。

其五，在发展趋势上，区将从政权变为派出机构，县(县级市)仍将作为我国基本的地方政权。目前，区承担着一些行政管理职能，但是同县(县级市)比，“服务者”角色重于“管理者”角色。随着行政管理体制改革的深入，区作为政权将成为历史。早在80年代，广东东莞设立地级市时，就不设市辖区，而是由市直接管理镇。东莞也有区，但不同于多数地级市，而是相当于镇。最近几年，深圳市多次宣布，到时候将把区作为市政府的派出机构。派出机构与政权不一样，因其机构数量和管理方式大不一样。地区作为派出机构，主要是代表省进行督导检查，县(县级市)的自主权比现在大得多。地级市作为政权，要对县(县级市)进行全面管理。

目前我国多数法律法规以县(县级市)为基本执行单位。90年代以来，各地合并乡镇，乡镇数量大大减少。由于税费改革，乡镇作为收费者角色也大大弱化。多数实行分税制的国家，设立三级管理层次。目前很多地方实行“乡财县管”，很多人主张裁掉乡镇一级。历史上很长时期，县是基层。在很多国家，县也是基层。一旦裁掉乡镇，县(县级市)也将是我国的基层政权。与此同时，各地积极推行“省直管县”改革，海南省早已“省直管县”。到时候，县(县级市)与地级市将彻底脱离行政隶属关系，在行政级别上成为平行的地方政权。

三、在区县市(县级市)关系方面应特别注意的问题——地级市

显然，区县(县级市)之间存在截然不同，不同点远多于共同点，根本不是一回事，更算不上一家人。一谈到地级市即中心城市，人们首先想到市区，即核心城区。其外围地区，也就是“半城半乡”区或者郊区，是城市的“菜篮子”，城市产业发展的配套基地和未来市区的拓展空间，很多或多数居民也在市区务工，已高度融入城市。世界上很多大都市如伦敦等，是由中心城区与周边多个卫星城镇组成。显然市区和外围都是中心城市的有机组成部分。至于县(县级市)，其产业结构和文化背景同中心城市比存在截然的不同，多数还远未融入城市，虽然受地级市多年领导。因此，国际上普遍实行城乡分治，我国也在走这条路。

自从国家推行“市管县”以来，很多县域居民称自己为“某市居民”，而且写地址时总要写“某市”，办企业、建单位时，总要冠以“某市”，特别是受比较出名的地级市如青岛、济南等管辖时更是如此。城市人倾向写“某市某区”，他们倾向于写“某市某县(县级市)”。在他们眼里，区和县(县级市)都是城市(地级)的一部分，两者并没有本质的区别。实际上这是一种误解。区是中心城市的有机组成部分，而且是功能相对不完全的行政单位，前面应写市，对外称“某市”即可。县是功能相对完备的国民经济基本单元，前面写市或者对外称“某市”，会被误认为是城市的，会引发很多误会。典型之一就是原安徽省徽州地区与县级黄山市合并为地级黄山市后，全市到处打黄山牌，外地人难以弄清到底哪是黄山，出现“皖南处处皆黄山，到了黄山不见山”的现象。［3］国际社会普遍认为，市是城市型政权，县是广域型政权。目前，我国越来越多的人也有类似的看法。

“市管县”条件下，县前写地级市或者冠以“某市”还能勉强说得过去，起码地级市没表示异议，甚至一些地级市特别是一些经济实力比较强、似乎有中央直辖倾向的地级市还乐于看到“某市某县”字样。当前，我国正在推行“省直管县”改革。“省直管县”条件下，省县(县级市)之间将实现直接对接，不需要通过地级市。中央明确鼓励有条件的地方推行“省直管县”改革试点，地级市同县(县级市)随时可能分治。虽然国家并不搞“一刀切”，但主要是针对市、县(县级市)一体化程度高的地区，农业大县、产粮大县将优先纳入省直管的范围。很多省有数百年历史，其中包含着丰富的文化内容，短期内大规模分省、增直辖市的可能性也不大。此时，建单位、办企业时再像以前那样冠以“某市”，一旦市县分治，将不得不改名字，而改名是一件令人头痛的事。

实际上，宪法早就规定，我国在地方主要设立省、县、乡三级政权，县与地级市一样同受省领导，县前写地级市实际上是增加了一级管理层次。我国在实践层面增加了一级管理层次，在制度层面从未承认这级层次。宪法只是规定，“直辖市和较大的市分为区、县”，而较大的市是享有地方立法权的地级市，只有50个，多数地级市不具备“市管县”资格。海南省从1988年就开始“省直管县”，现在越来越多的省在财政上实行“省直管县”，下一步就是行政上“省直管县”。县级市前更不应该出现地级市。大家只要在80、90年代多看新闻就可以发现一个事实:县改市、地改市时，国务院的文件明确规定县级市是省辖市，由省或者自治区直辖，只是多数省、自治区由地级市或者地区代管县级市。［4］1983年前，我国没有县级市与地级市之说，它们统称省辖市，当然多数省、自治区由地区或者设区的市即现在所说的地级市代管不设区的市即现在所说的县级市。地级市的设置是适应“市管县”推广后对城市分类管理的需要。从字面看，“领导”与“代管”存在明显的区别，尽管没有明确规定。显然，“市管县”、“代管”实质上应理解为一种管理上的委托－代理关系，是过去“地区管县”的一种延续，而委托－代理关系并不影响委托方与被管理方之间的所属关系。［5］

［1］杨凤春．中国政府概要［M］．北京:北京大学出版社，2002:342．

［2］田惠生．市、区国家机关的分工［C］．张云伦．中国机构的改革［A］．北京:中国经济出版社，1988:220．

［3］马春笋．张可云．我国行政区划基本问题与走向探讨［J］．中国行政管理，2009，(3)．

［4］程东升．河南永城市闹“独立”冲动 地、县财政权博弈升级［N］．21世纪经济报道，2004－07－10．

［5］朱光磊．当代中国政府过程［M］．天津:天津人民出版社，2002:370．

Abstract:Now inmost places in our country，districts，counties and county－level cities are administered by prefecture－level cities．They are both similar and different．In the past people didn’t notice the problems and some thought therewere no striking differences among them and they belonged to the same family and were a partof the central cities each．Today，as the administrative system reform deepens，people need to make a study of the problems．

Key words:district;county－level cities;difference

The Exploration of the Problems of Adm inistrative Relations between Districts and Counties

YANG Sheng－xian

(Dept．of Economics ＆ Management，Jining University，Qufu Shandong 273155，China)

D 63

A

1673－2103(2011)01－0011－04*

2010－12－06

杨生贤(1973－)，男，山东平度人，济宁学院经济与管理系讲师、硕士。研究方向:当代中国政治。