李 瑜

（湖北经济学院，湖北 武汉 430205）

完善湖北省大中型水库移民后扶资金管理政策的思考

李 瑜

（湖北经济学院，湖北 武汉 430205）

大中型水库移民后扶工作是一项艰巨的任务，其中财务的管理工作不仅是各县市移民管理机构各项工作的交织点，也是各种矛盾的汇聚点，责任重大。本文从管理现状、管理存在的问题以及政策建议三个方面进行了探讨。

大中型水库；移民；后扶；资金；管理

大中型水库移民后扶财务工作不仅是各县市移民管理机构各项工作的交织点，也是各种矛盾的汇聚点，任何涉及资金安全的问题最终都要反映在财务上；后期扶持项目管理中的诸多问题，最终都将在财务上体现。而后扶项目资金政策性强、数额大、分布广、类别杂、易变动。这要求全省各级移民工作机构负责人充分认识到做好财务管理和监督工作，对于深入落实后期扶持政策的重要意义。为了保证移民后扶政策的认真兑现落实，必须加强对后扶资金使用的监督与管理。

一、湖北省移民后扶资金使用管理现状

（一）后扶资金基本上都实行了专户专帐、专人负责

各县市级移民后扶资金基本上实行了“专户专帐，专人负责”，均能严格按照“收支两条线”的原则，实行专人，专户，专帐管理。省下拨的后期扶持资金直接进入各县市财政局设立的移民后期扶持基金专户，各县市移民局根据省财政厅、省移民局下达的资金使用计划，向财政局提出用款申请，经财政局审核，报政府批准后，通过国库集中支付方式将资金直达个人专户或项目建设单位。

（二）直补资金发放程序规范，金额足额，发放及时

经过走访调查和查看移民本人的直补资金银行存折，从对各监测点的直补资金发放情况的监测结果来看，各县市直补资金的发放总体上能做到了按程序足额发放。各县市已经将2006～2007年度、2008年度、2009年度的直补资金7次发放到移民个人，下拨时间也基本及时，直补资金拨入和拨出时间基本控制在1个月左右，每个原迁移民均分7次，每次300元，共计2100元收到现金。体现了湖北省原迁移民直补资金发放程序规范，金额足额，发放及时。

（三）逐步推动和完善了项目资金的县级报账制

从项目资金申报、审核、决策及流程来看，各地实现了由“乡镇报账制”到“县级报账制”的转变。2007年以前，各地实行的是乡镇报账制，一些乡镇资金使用管理较混乱。2008年以后，根据省联合检查组的整改意见，各县市对后扶政策执行情况进行了全面检查、自查和整改。逐步推动和完善了项目资金的县级报账制。各县市在省检查组指出没有实行县级报账制的问题后，高度重视，态度坚决，立即终止后扶资金在乡镇财政报账，在县市国库集中收付中心对移民后扶资金实行专人专账管理，实行了县级报账。

（四）后扶项目资金拨付与报账实行逐级审核管理

各县市移民后期扶持项目资金实行逐级审核 加强监督管理。在移民后扶项目资金核销时，必须经各乡镇和县民政局、移民局在“移民后扶项目资金核销审签单”上分别审核盖章后，方可到各乡镇财政所报账核销，从而起到了监督管理作用。在报账时，做到了审批手续完备，财务单据规范，工程招投标书、合同、预算决算、验收报告等附件完整齐全。

（五）积极推行村级财务公开，接受群众监督

积极推行村级财务公开，对拟实施项目以村组为单位张榜公示，接受群众监督。严把报账程序审核关。如松滋、公安、江陵、监利对投资较大的项目均设立了醒目的移民项目工程标牌，接受群众监督。资金监督机制的完善，有效地遏制了移民资金违规违纪事件的发生，确保了移民工程项目的质量要求，实现了资金安全、质量安全和干部安全。

二、移民后扶资金管理存在的问题

近年来，湖北省各县市后期扶持的移民工作虽然取得了一些成效，但在落实后扶政策的过程中，还存在着很多突出的矛盾和问题，主要表现在以下几个方面：

（一）“专户管理，县级报账”制度需要进一步落实

省政府办公厅鄂政办发[2007]118号和鄂财社发[2006]108号文件明确规定，移民后期扶持资金实行“专户管理，县级报账”。检查发现，各个县（区）都表示要按照省局的要求即按照县级保障制度去对项目资金进行管理，但是具体操作却与县级报账制度有出入，没有严格执行县级报账制。如荆州区采取的是区财政将资金拨付到镇财政专户，再由镇财政拨到村级专户，然后由村与施工单位结账，存在中间环节过多，多部门管理资金的问题，资金的流向不是很安全。

（二）直补资金普遍到账延迟

直补资金每半年发放一次，每人300元，有的县延迟发放半年，有的甚至将近一年。也有个别县市出现拨入拨出时间相差较长，如当阳市和枝江市2008年上半年的直补资金拨入拨出时间相差近半年。不按时发放有三个原因：省级资金到达县级财政本身就延迟；县移民局由于自身原因拖延资金发放；县财政已经发放了，代发金融机构拖延给移民上账。而代发金融机构在收到县财政拨付款后不及时为移民上账，及至移民前往金融机构办理取款的当天才上账，也是不合规行为。

（三）直补资金发放方式存在问题

直补资金发放载体有的是存折，有的是卡，移民大多习惯用存折，移民觉得银行卡不方便，不习惯，不放心，收费也较高 部分代发金融机构未作通知即自行为移民办理银行卡 并扣缴年费10元。该现象非常普遍，移民大多反映不知情、不理解。部分代发金融机构要求一定金额的留底资金（10元，100元不等），不允许移民支取。多人共用一个存折的现象仍然存在。如夫妇共用一个存折。移民后扶直补资金的存折未做到专款专户，个别移民账户上出现粮食补助款、扶贫补助款等资金内容。

（四）项目资金到账严重滞后，扶持资金拨付不及时

项目从计划到审批通常滞后半年到一年的时间，而项目资金的拨付则要等的更久；除此之外，由于财政部门和移民部门之间出于种种原因无法做到及时沟通，信息的传递受到阻碍，进一步导致项目资金到位的延迟。扶持资金拨付不及时。各地或多或少存在未按时发放原迁移民直补资金，不按工程进度拨付项目资金的情况，有的出现大量资金在财政或银行帐上滞留的情况。

（五）票据使用不规范

原始票据是财务管理的基础，原始票据不齐全、不规范是本次资金监测中存在的一个主要问题。在移民后期扶持项目资金报账核销中，发现有些报销单据不规范，存在用自制票据和普通收据报账的问题。松滋市个别项目报账时未用正规财务票据。建议应进一步强化财务报销管理规定，明确项目资金各环节应具备的各种正规报销票据类别，控制项目管理费用额度，杜绝白条。

（六）乡镇、村级账务应进一步规范、健全和完善

从抽查的乡镇和定点监测村的检查情况看，其账目相对较混乱，特别是2006～2007年度的账目，有个别村由于村民组织的更迭甚至根本没有移民资金账目，移民对此意见反映很大。加之不少乡镇、村均采用将各种项目资金混合捆绑使用，一些村民对资金来源多少，使用多少，用途是什么不甚明了。从而产生对村干部，甚至移民政策的不信任。因此，建议各地移民局应会同乡镇政府督促建立和完善村级账务和各项档案资料，明确要求乡镇，村必须有移民资金使用公示栏，定期或不定期给移民一个资金明细报账。

三、完善移民后扶资金管理的政策建议

根据目前湖北省后期扶持工作的进展情况和存在的问题，下一阶段，建议要着重做好以下几项工作：

（一）加强领导，夯实工作基础

各县市把管理大中型水库移民后期扶持项目资金作为移民工作的重中之重，切实加强领导，严格落实责任。能否抓好项目实施过程中资金的管理与使用，关系到整个项目实施工作的成败。一是健全组织机构。成立各县市大中型水库移民资金管理工作领导小组和移民项目资金管理工作组；二是明确工作责任。真正在各县市范围内形成了县、乡、村分级负责，一级抓一级的移民项目资金管理格局；三是大力加强移民系统组织机构建设。各县市移民局的人员经费全部纳入县财政工资统发中心进行发放，并每年给予工作经费，杜绝了移民机构工作经费挤占移民项目资金的现象。

（二）统筹兼顾，正确处理好几个关系

一是要处理好资金安全与加快项目建设的关系。要求各县市将在下一阶段工作中加快项目实施进度。资金安全是加快工程建设的保障和基础，加快项目建设步伐，决不能以牺牲资金安全为代价。加强资金监管，保证资金安全，并不意味着放慢扶持项目建设速度，而是为了更好地确保项目建设。只要处理得当，“安全”可以在“加快”中得到强化，“加快”可以在“安全”中得到保证。

二是要处理财务监督与资金安全的关系。财务监管能及时、完整地反映资金流转状况，并通过调整、矫正资金运动中的不安全因素影响，实现经济活动的安全运行。要实现资金安全，必须充分发挥财务监督的作用。但财务监督的广度和深度是有限的，资金安全不能仅仅依靠财务监督，还要发挥项目管理、工程监理，以及监察审计等各个方面的监督作用。只有经过各方的共同努力，发挥综合效应，才能确保资金安全。

三是要处理内部监督与外部监督的关系。内部监督是自我防控，防患于未然，外部监督是对内部管理工作的检验，是提高管理水平的重要途径。对内外部的检查监督都要重视，只有内外结合才能真正形成加强监管的合力，才能有效保证扶持资金的安全。总之，确保移民项目扶持资金安全，是各级移民管理机构、各项目责任主体必须确保的问题。各县市在工作中要自始至终贯彻落实国家的方针政策，切实加强资金监管，确保资金安全，决不能出现“豆腐渣工程”现象。

（三）建立了一系列移民资金项目管理的长效机制

各县市要进一步建立了一系列移民资金项目管理的长效机制。一是资金分类管理制。后期扶持基金纳入各县市专户管理，其他移民专项资金纳入县财政局会计核算中心管理，乡镇移民专项资金全部纳入乡镇财政所管理，实行专项调度，专款专用；二是资金使用台账制。进一步建立《大中型水库移民后期扶持项目资金支出明细表》、《大中型水库移民后期扶持资金使用情况表》等资金使用台账，从而保证每笔后扶资金的拨付、使用均能在账面上反映和体现；三是财务核算制。所有项目资金的支出凭证都必须有经手人、证明人签字，经村民主理财小组审核后，报乡镇人民政府，各县市移民局和各县市财政局共同审批后方可报账。真正建立了集拨付、使用、核算于一体的大中型水库移民后期扶持基金管理机制。

（四）做好县级报帐制，落实资金管理责任

在当前情况下，要认真做好县级报帐制的管理工作，在实践中不断探索和总结新的经验。重点开展对资金到位、工程价款结算、投资完成以及财经制度执行情况的监督检查。要密切合作，根据职责划分，各负其责，各司其职，注意加强上下之间、部门之间的信息交流和协调配合。

各县市要以资金管理制度的落实为龙头，在移民扶持资金管理中逐步建立和完善移民扶持资金管理责任制，明确资金使用责任，资金在哪一个环节出了问题，都要能分清责任，落实到人。因此要完善制度建设，狠抓制度落实，在移民资金的项目管理中要全面推行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制，为全面加强项目质量管理、资金管理提供保障。

（五）加强业务指导和培训工作，认真开展监督检查

后期扶持项目的实施工作任务繁重，为此各级移民机构要加强财务人员的力量配备，加大财务工作培训力度，提高财务人员的责任意识和业务水平，严格按照《湖北省大中型水库移民后期扶持基金使用管理暂行办法》的通知鄂财社发[2006]108号的规定，加强对扶持项目实施工作的管理，定期对项目的实施进行监督、检查，确保资金安全、项目安全、干部安全，将后期扶持政策落到实处。

总之，后期移民扶持工作任务艰巨，财务管理责任重大。各县市移民管理机构要以对移民高度负责的精神，扎实学好用好后期扶持财务制度，推进扶持项目的规范高效管理，全面推动全省后期扶持政策实施工作，为库区和移民安置区经济社会发展贡献的力量。

（注：本文受湖北省大中型水库移民后扶监测评估中心项目资助）