樊伟彩

(广西师范大学 法学院,广西 桂林 541002)

论中国村民自治制度的科学构建

樊伟彩

(广西师范大学 法学院,广西 桂林 541002)

在我国,村民自治有利于调动广大农民的积极性以进一步解放农村生产力,但经历过曲折。为保证村民自治能持久实施,必须采取五个方面的措施去科学构建村民自治制度。五个方面的措施是:村庄合并;加强法制;选好领导;国家财政支持;实行“政社分开”。

村民自治制度;法制;构建

在我国实施村民自治,是与我国农村生产力的发展状况相适应的,有利于调动广大农民的生产积极性和创造性,进一步解放、发展农村生产力。随着社会主义新农村建设活动的进一步开展,村民自治逐步向全国农村推行。为了保证村民自治能继续发挥并保持其优越性,必须在党的领导下科学构建村民自治制度。

一、我国村民自治的历史和现状

新中国建立之初,为了巩固新生的人民政权,党在农村建立了行政村一级的政权,一度拉开了村民自治的序幕。但是,由于种种政治原因,村民自治仅仅实行了约四年。改革开放后,党和政府尝试逐渐把城市居民自治制度推广到农村。1982年,我国新修订的宪法规定:“城市和农村按照居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。这就使村民自治作为农村基层管理的新形式具有法律效力。1987年11月14日,全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》;该法于1998年成为正式法律,并在2006年修改,以适应现实社会的需要[1]60。《村民委员会组织法》第二条明确规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”[2]55。这就在法律上为科学构建村民自治制度确立了根本宗旨和组织原则。之后,由于村民自治制度长期处于探索中而缺位,村民自治的真正实施举步维艰。

例如,据湖北省潜江市人大代表姚立法调查,潜江市第四届村委会自1999年9月28日换届选举以来,截至到2002年5月1日,全市329位选举产生的村委会主任被乡镇组织及领导个人违规撤换(含免职、停职、降职、精简、改任他职等)的达187人,占总数的57%;而选举产生的村委会副主任、委员被撤换的达432人。619位村委会主任、副主任和委员被撤换后,接任者均由镇党委、政府、党总支、村支书等组织或个人指定;这种情况涉及269个村,占全市329个村的81.7%[3]153-155。这项调查颇为典型地表明,我国村民自治制度的缺失阻碍了我国村民自治的真正实施。

尽管改革开放30多年来,我国农村地区发生了翻天覆地的变化,农民的生活水平也有了很大程度的提高,但是,要进一步解放农村的生产力,就必须通过真正实施村民自治,以继续发挥和保持村民自治的诸多优越性。因此,必须设法改变我国村民自治的窘况。历史和现实都告诫我们,达到此目的之有效途径,就是我们必须在党的领导下经过大胆而慎重的有计划有组织的探索,逐步科学构建具有中国特色社会主义的村民自治制度。

二、科学构建我国村民自治制度的方法

在改革开放向多层次、宽领域、全方位深入的关键时期,我国构建村民自治制度必须根据科学发展观的原理,立足于中国农村经济已经获得历史性发展的现实情况,根据广大农民继续解放农村生产力的要求,按照城乡一体化、协调发展的总目标,以适应广大农村地区在建设社会主义新农村的过程中科学发展、跨越发展的需要。所以,我国应从以下几个方面进行尝试,从而科学构建中国村民自治制度。

(一)村庄合并,为村民自治制度的构建提供现实基础

我国现在的自然村庄普遍过小,大的二三十户人家,小的十来户,有的村庄甚至只有一户人家;这些自然村分布也十分散乱。像这样规模的小村联合组成行政村,也要设立村支部、村委会等部门,这就使村一级的干部人数大大增多,需要花费大量开支,增加村民和国家的负担。而且随着大量农村人员进城务工,大部分农村现在只剩下老弱病残,以致部分村庄出现了“空心化”现象,大量的村建小学严重缺少生源,面临着被迫关门的命运。因此,在充分尊重民意的基础上,进行村庄合并,实行“大村庄制”,在一定程度上很有必要。这样,不仅可以达到精简干部人数,提高干部队伍素质的目标,而且会大大减轻村民和国家的负担。村庄合并,实行“大村庄制”的真正意义在于改变现阶段村民自治分散的治理结构和治理状况,推动中国农村由目前的村民自治向“社区化管理”迈进。然后在这些大的社区建设科学、教育、文化、卫生等基础设施,逐步缩小农村与城市生活水平、生活质量的差距。

(二)加强农村法治,尽量使村民自治的各个方面都有法可依

党的十六届五中全会提出,“建设社会主义新农村是我国现代化建设进程中的重大历史任务”。长期以来,我们国家对农村的治理主要都依靠党的政策,随着不同时期党对农村政策的不同,农村地区的发展速度,农民所享受的待遇,村民自治的最终效果也不同。从总体上来说,虽然在推动农村改革、发展和稳定中,党的农村政策发挥了重大作用,但是,以政策治理农村和农业有其固有的缺陷。政策的稳定性不强,容易随着政策制定者意志的改变而变化,因此,必须加强农村地区的法治建设,为村民自治提供强有力的法治支持。亚里士多德说:“倘使一个人想要使人,不论是多数人,还是少数人,都成为善良的人,他就应该尽力去通晓立法科学。因为,我们也许是通过法律而成为善良的人”[4]230。因此,我们国家要提高村民的素质,使村民自治制度达到真正的民主,就必须要通过制定法律,加强法治,来引导广大农民在党的领导下完成建设社会主义新农村的伟大使命。

(三)党选派优秀党员担任村支部书记,以引导村民自治组织更好的管理本村事务

总体上说,我国农民的文化程度不高,组织管理能力也不够强,所以,仅靠他们自行管理他们遇见的各项问题,难度显然是比较大的。鉴于此,我们党组织应该主动发挥领导作用。我们党要选派一些优秀的同志到农村基层去担任村支部书记,以更好的组建和引导村民委员会,使之更好地为村民谋福利。例如,2004年2月,沈浩被安徽省委组织部、省财政厅选派到小岗村担任村党委第一书记。他上任后,充分发挥党员的先锋模范作用,与小岗村村民委员会领导一道,带领小岗村人民致富。他调整村党组织,吸纳了自愿到村立志创业的大学生村官,带领村委会领导,积极开发农家乐旅游服务,采用土地流转等方式,使田成块,路成网,水灌通,大大提高增加了可利用土地数量,提高了土地利用率,同时也使农民收入增加,并最终使小岗村富起来了。我们党有很多像沈浩一样的优秀干部,他们有魄力,有很强的组织管理能力。如果能将他们选派下来,与村民自治组织共同努力,就一定能使更多的农村富起来。

(四)国家以财政补贴进行扶植,提高村干部的工作积极性和主动性

据调查,目前村干部的工资都只有两三百元一个月,然而村干部的工作既繁杂又艰苦。这种状况,大大制约了村干部工作的积极性和主动性。国家如果能够通过财政补贴,提高村干部的工资福利待遇,并且实施绩效考评机制,就一定能够调动村干部工作的积极性,使之更好地为村民服务,从而提高村民自治的质量。另外,如果国家规定,那些带领村民致富,工作业绩优秀,具有较强管理能力的村民自治组织的干部,能够通过一定条件的考核成为公务员或者其他公职人员,那么,一定能够鼓励一批该村优秀人才加入到村民自治组织中,为村民自治组织作出自己的贡献,带领大家致富。人力资源和社会保障部部长尹蔚民曾经表示,今后将探索从优秀工人、农民中考录公务员的办法,加大从农村、社区优秀基层干部中考录公务员的力度,把招录有基层工作经历的公务员作为公务员考录工作的头等大事。这种财政补贴如果能够实施,就一定会为村民自治组织聚集更多的人才,保障其有足够的收入能安心工作而为我国村民自治贡献其力量。

(五)继续贯彻实行“政社分开”,组建集体经济组织,推动村民自治的良好发展[5]72

我国目前农村的经济还处于小规模、分散化经营状态,因此,要提高农民的组织化程度,增强其谈判能力,保护其利益,建立和发展合作组织是农民之急需,亦是研究“三农”问题的专家们的共识之一[6]144。就像城市工作的人可以加入工会一样,我们也必须允许农村人口可以自由组建或者加入集体经济组织。单个的农户,面对买者,处于弱势地位,而且单个农户也难以抵御农业的自然风险,因此,组成或者加入合作组织就成为一种必然。我们的法律应当赋予这种集体经济组织以法律地位,只要几个发起人有合法的章程、明确的居所,就应当允许其登记,从而获得法人资格[7]147。具有了法律人格,这些组织就能代表其成员行使一定的权利,维护成员的利益。这样就能更好的推动村民自治制度的发展。

我国广大农村地区虽然经济发展水平以及村民自治的实施情况千差万别,但是,总体上说来,尽快真正实施村民自治是进一步解放农村生产力的必然途径。为了村民自治能够真正实施,可以通过以上五个方面的途径逐步建立和完善村民自治制度。

[1]孙霞.当代法学前沿问题研究[M].北京:人民出版社,2004.

[2]赵庆.村委会法律问题[M].北京:中国法制出版社,2006.

[3]韩大元.中国宪法事例研究[M].北京:法律出版社,2005.

[4]亚里士多德.尼各马科伦理学[M].苗力田译.北京:中国人民大学出版社,2003.

[5]俞荣根.天宪Ⅱ[M].北京:中国民主法制出版社,2007.

[6]李昌麒.中国农村法治发展研究[M].北京:人民出版社,2006.

[7]王晨光.农村法制现状:来自清华学生的视角[M].北京:社会科学文献出版社,2006.

On the Scientific Construction of Villagers’Self-governance System

FAN Wei-cai
(College of Law Guangxi Normal University,Guilin Guangxi 541002)

In China,villagers’self-governance is advantageous to improve the masses of the peasants’initiative and to liberate the productive forces further,but through twists and turns.In order to ensure the autonomy instantly,we must come to the implementation of the five aspects,must adopt measures to build the villagers’self-governance system.Five aspectsof the measures are:to merge little villages,to strengthen the rule of law,state leadership and financial support,to perform to“separate government form society”.

villagers’self-governance system;the rule of law;construct

D638

A

1673-8861(2011)01-0064-03

2011-01-22

樊伟彩(1986-),女,河南平顶山市人,广西师范大学2009级硕士研究生。主要研究方向:宪法学。

广西师范大学2010年广西研究生教育创新计划获批项目(2010106020301M25)。