李 根，葛新斌

(1．亳州师范高等专科学校 基础教学部，安徽 亳州 236800;2．华南师范大学 教育科学学院，广东 广州 510631)

县域教育规划编制中需要重视的几个问题

李 根1，葛新斌2

(1．亳州师范高等专科学校 基础教学部，安徽 亳州 236800;2．华南师范大学 教育科学学院，广东 广州 510631)

在“以县为主”义务教育管理体制背景下，县域教育规划的编制质量与实施成效直接影响着《国家中长期教育改革与发展规划纲要》和省区教育规划的实施成效。因此，针对县域教育规划编制问题进行探讨具有极为重要的现实意义和理论意义。县域教育规划编制过程中应高度重视如下问题，即县域教育发展与经济社会发展的协调问题、县域教育规划编制与实施的沟通问题、县域教育规划目标与资源的配合问题、技术性硬专家与政治性软专家的协作问题。

县域;教育规划;编制;基本关系;政策资源

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的发布，无疑对我国教育事业发展具有极其重要的引领作用。然而，再好的宏观教育规划，都必须由区域微观教育规划加以丰富、补充和落实。在“以县为主”的基础教育管理体制背景之下，县域教育规划的编制质量与实施成效直接影响着国家和省级教育规划的实施成效。因此，针对县域教育规划编制进行探讨，具有极为重要的现实意义和理论意义。有鉴于此，本文试图以教育政策与规划理论为基础，探讨县域教育规划编制过程中需要高度重视的几个问题，以期有助于县域教育规划编制事宜。

一、县域教育发展与经济社会发展的协调问题

在县域教育规划编制过程中，首先需要处理好县域教育发展与县域经济社会发展之间的协调问题。著名教育规划专家菲利普．H．库姆斯曾指出，县域“教育规划应该与更广泛的经济和社会发展规划相融合。教育如果想以最有效的方式为个人和国家的发展做出贡献，并最有效地利用稀缺资源，那么它就不能自行其是，对周遭的现实不闻不问”[1]27。从本质上说，教育县域教育规划具有综合性，它必须充分考虑经济社会发展对教育事业提出的要求以及经济社会发展过程中对教育事业提供的各种支持。

县域教育发展的外部制约因素大致包括:政治、行政和财政体制的制约;经济、社会和文化的发展状况;人口和受教育人口的统计学特征等。其中，经济社会发展和人口统计特征变化对教育规划编制质量提出了很高的要求。县域教育规划必须适应并引领当地经济社会发展。必须着眼于城区发展的战略定位、经济与产业结构调整、城区建设规划(如商住小区等)、人口状况(户籍/非户籍人口等)、财政收支状况等方面的变化给县域教育规划本身所带来的机遇和挑战。从经济学的角度来看，县域教育规划编制需要充分考虑经济社会发展变化对教育系统产生的需求与教育系统对经济社会发展变化的供给。

与此同时，县域教育规划亦应考虑教育发展内部的制约因素。需要准确判断当地教育发展的现有基础，教育各方面的基本情况，教育改革与发展所取得的成就，以及进一步发展所必须破除的瓶颈问题。进而，在此基础上，预测当地教育发展的未来趋势，以理性的方式指引当地教育的发展。从其内部制约因素来看，县域教育规划必须遵循教育自身发展的特点，准确判断当地教育发展的成就和亟需解决的教育政策问题，在教育发展的一般趋势上进一步推进当地教育的科学发展。在新世纪的前十年教育改革与发展成就基础上，巩固义务教育发展成果，加快发展学前教育，普及高中教育，积极发展职业教育是今后一个阶段县域教育规划必须正视的问题。

“教育是与价值密不可分的社会活动，教育规划通常建立在一定的教育价值基础上。”[2]在协调教育发展与经济社会发展的关系中，我们需要重视经济社会发展对人们价值观变化所产生的影响。需要认真对待教育利益基础和地方习惯势力等各种价值因素。准确判断人们对教育价值的认识与定位。随着经济社会的发展，我们必须重视教育价值观从先前的一元走向多元的现实形势。必须进行政治支持上的动员工作，以便教育管理人员、教师、学生和家长了解、支持县域教育规划。

二、县域教育规划编制与实施的沟通问题

县域教育规划要想摆脱“规划规划、写写划划、事情已过、墙上一挂”的局面，就必须正视教育规划编制与实施之间的连续性问题。就两者之间的关系而言，在理论上存在两种典型主张。一是理性模型，该模型将教育规划过程划分为两个互不相通的阶段:规划编制和规划实施。这种模型认定，如果给定一系列完美条件，教育规划就能产生所需要的结果。但是教育规划实施不是在社会真空中进行的，“这项事业并不具有以下特点:有明确的问题、被清晰界定的目标、无可置疑的因果关系、可预言的合理性以及理性的决策者”[3]。二是互动模型，该模型“承认政策与行动的连续性，政策制定与政策执行是交互行动、互相议价的过程，一方面上层规范执行细节，希望政策目标能够付诸实现;另一方面则是基层官员以自己的专业知识与经验，选择性地执行政策内涵与意旨，形成了自己的政策”[]。

我们认为，县域教育规划是一个全面沟通的过程。教育规划的编制，必须经过教育系统内部、教育界与政府相关部门和社会各界互通声气、向外表达教育系统的相关要求。在这一过程中，就必须做好细致流畅的沟通工作。在教育规划编制的前期准备工作中，需要做好如下工作。第一，必须了解国家、省市等上级党政机关的政策动向，确保教育规划的编制不脱离正确的轨道。第二，必须熟悉当地经济社会文化教育情况，尤其是教育事业发展方面取得的成就和存在的瓶颈或障碍。第三，必须能够洞察当地党政领导的兴奋点和意图;否则，再好的规划设想，也会变成一纸空文而被束之高阁，教育规划就会变成教育鬼话。第四，只有做好上述准备工作，才有可能提出切实可行、各方支持和有可操作性的规划政策措施。在县域教育规划编制时，需要时刻重视我国宏观教育发展存在的问题，比如学前教育的公益性问题，义务教育阶段的公平性问题，普通高中教育方面的规模化和科层化问题，高等教育的行政化困境和创新性问题，职业教育方面的企业特征和校企合作问题，民办教育方面的规范化办学和质量效益问题，教育体制和机制方面的学校活力的喷发和政府职能的重新定位问题，教育运作的市场化问题，以及教育投入长期不足的政策问题。这些教育政策问题，无时不在制约着县域教育规划的编制与实施过程。

县域教育规划毕竟是一个持续的过程，各个环节都要注意到。在现实教育规划中，没有一项教育规划能够一以贯之，不打任何折扣;相反，其实现的过程乃是规划文本与行动相互演进、相互议价的过程。在这一过程中充满着不同群体价值冲突、权力争斗、资源争夺与组织利益之间相互作用。在处理县域教育规划与实施沟通问题时，我们得坚持原则的坚定性和策略的灵活性。易言之，县域教育规划的编制要为其实施留有一定的余地，县域教育规划的实施要紧紧围绕教育规划目标开展工作，高度重视教育规划的反复性和复杂性问题。

三、县域教育规划目标与资源的配合问题

一般看来，教育规划是由目标、任务、措施构成的一个行动策略系统。目标是教育规划的基本要素，教育规划目标的确立有助于减少“目前成就”和“期待状态”之间的差距。菲利普．H．库姆斯就曾强调:“没有明确的目标和重点，就没有充分的基础去明智地评价教育系统的绩效，或明智地规划其未来。”[1]49依据目标设定理论看，成功的县域教育规划目标设定必须满足如下条件:第一，县域教育规划目标必须具体;第二，县域教育规划目标必须富有挑战性;第三，县域教育规划目标必须能够实现;第四，县域内负责教育系统的主要领导和管理人员必须在决策过程中认真地运用规划。

在县域教育规划编制过程中，必须考虑县域教育规划的政策目标与政策资源的配合问题。因为这一问题直接决定着教育规划编制的质量和规划的实施成效。政策资源配置是教育规划成败的关键之所在。有业内人士认为，好的教育规划在于能够争取到必要的资源。这就需要我们注意，在编制教育规划时，一定要有向上、向外争取各类政策资源的意识和行动。首先是资金问题，没有资金的支持，教育规划很难有效地发挥作用。“极端地说，如果缺乏资金支持，政策就是无效的。”[5]但是，钱不是制约县域教育规划实施的唯一“瓶颈”。政策资源还包括人力资源、信息资源、管理资源、政治资源、技术资源。钱是一个方面，另一方面就涉及到县级政府自身的管理行为，即在编制规划的过程中，就要围绕实现县域教育规划的目标，涉及具体做何工作，何时做以及如何做的事情。这就需要政府列出详表，如物质资源必须到位以确保教育规划具体项目的实现，财政资金必须及时到位以降低甚至避免实施过程中出现项目搁浅的可能性，必要的人力必须及时到位以保证规划的开始工作，必要的管理制度抓紧制订实施以期从制度上保证规划的正常实施。

县域教育规划目标和资源的配合问题是编制县域教育规划始终要重视的问题。因为没有适量的政策资源，会出现如下情况:一是降低最初教育规划所设定的目标;二是通过提高资源运用的效率来降低教育规划的实施成本;三是以牺牲教育质量和教育效果为代价，把有限可以运用的资源分配给不同的学生。这些情况的出现，短期来说，损害的是受教育者以及学生家长的利益，长期来说，牺牲的则是国家和地方的长远利益。

四、技术性硬专家与政治性软专家的协作问题

就其本质意义而言，教育规划乃是保障教育机构的连续性和生存能力的教育政治活动。就动态上来说，教育规划是社会各种价值倾向斗争和妥协的过程;就静态意义而言，作为决策结果的教育规划是某一时空内特定教育政治关系的反映。在教育规划编制过程中，政府、社会(包含学校)、新闻媒体、专家四者的价值倾向相互博弈，其中专家的地位不容忽视。

专家以何种身份介入、在哪个阶段介入政府决策，对其发挥作用影响很大。在政府强势主导下，专家很可能成为政府意志的代言人;政府不作干预，专家则要非常了解规划区域的实际情况。但是，专家发挥作用的情况，也严重受制于政府内部的决策体制以及专家与之沟通的成效。专家不是没有任何作用，但也不应夸大其在政府决策中的实际作用。专家无法“无中生有”，“好的”教育规划，一定是政府与专家真诚和密切合作的结果。由此观之，我们可以把前面所说“专家”称为技术性硬专家，把政府部门主要参与人员称之为政治性软专家。两者功能不同，影响各异。技术性硬专家通常主张运用技术分析的方法来编制教育规划，而政治性软专家强调教育规划应体现价值协调、共同参与、满足需要的标准，注重教育的社会功能。现实的教育规划需要把两者有效地结合起来，以提高教育规划编制质量。因为教育本身的不确定性决定了技术性硬专家的局限，政治性软专家通常又容易产生忽视教育本身专业性的问题。譬如，某县政府因为政治需要决定办一所技术职业学院，要在一年内完成此任务;学校内教师漠然以对，认为不可能实现。

根据国际教育规划编制的经验看，技术性硬专家适合于规划教育系统内部的事物，如制定详细的计划、列出一整套带有特定目标和方法的具体措施来达成教育规划目标，往往包含详尽的实施计划;并且擅长于解决具体的教育政策问题，但其作用的发挥往往需要政治性软专家的论证作为其前提条件。政治性软专家通常适合于教育政策问题走向的重大拍板和决策。它们都有其优势和不足，应有效运用各自优势，为高质量的教育规划编制服务。

总之，处理好县域教育规划的上述几个问题是编制高质量县域教育规划的重要因素，具有重要的政治和教育意义。县域教育的发展离不开县域经济社会的发展，县域教育规划编制与实施很难截然分开，两者互通互动，浑然一体;县域教育规划目标和政策资源之间相互调适与匹配，严重影响着县域教育规划的效果;技术性硬专家和政治性软专家有效协作，可充分体现教育规划的技术性和高度政治性。

[1][美]菲利普．H．库姆斯，等．教育规划基础 [M]．上海:上海教育出版社，2009．

[2]戚业国．教育规划的方法与技术选择[J]．华东师范大学学报(教育科学版)，2009(1):7．

[3][美]Dan E．Inbar等．教育政策基础[M]．北京:教育科学出版社，2003:155．

[4]李允杰，丘昌泰．政策执行与评估[M]．北京:北京大学出版社，2008:12．

[5][美]詹姆斯．E．安德森．公共政策制定[M]．北京:中国人民大学出版社，2009:191．

G520．1

A

2095－0683(2011)04－0136－03

2011－05－19

安徽省教育厅人文社会科学研究项目“皖北县域教育规划编制与实施的模式研究”(2011sk531);广东省文科基地重点项目“广东省义务教育管理体制改革与创新研究”(06JDXM88001)阶段性成果

李根(1985－)，男，安徽蒙城人，亳州师范高等专科学校基础教学部助教，硕士;葛新斌(1967－)，男，安徽蒙城人，华南师范大学教育科学学院教授，博士。

责任编校刘正花