吕中诚

（湖南警察学院，湖南长沙 410138）

论城市绿化法的基本原则

吕中诚

（湖南警察学院，湖南长沙 410138）

城市绿化法的基本原则是指为城市绿化法所确认或体现并反映城市绿化法的本质和特征的基本准则，它贯穿于整个城市绿化法律体系，对于城市绿化法律法规的创制、执行、遵守和适用都具有普遍的指导作用，是城市绿化法的基础和核心。科学完备的城市绿化法基本原则体系应该是以人为本原则、因地制宜原则、公众参与原则、生态优先原则、科技兴绿原则和可持续发展原则的有机统一。

城市绿化法；基本原则；意义

我国的城市绿化已有几十年的历史，城市绿化法制建设也逐步从无到有，形成了从中央到地方的多级城市绿化法律体系，有力地推动了我国城市绿化事业的发展。然而，由于我国城市化进程的迅猛发展，城市绿化面临的问题也越来越多，现行城市绿化法律已不能完全适应城市化发展的要求。而完善法制，依法治绿，充分发挥法制对城市绿化建设的促进和保障作用是必由之路。但是，目前我国城市绿化法理论研究严重不足，对城市绿化法制建设没有起到应有的指导作用。因此，加强对城市绿化法的理论研究迫在眉睫。而科学完备的城市绿化法基本原则，因其特有的指导、协调和统帅功能而理应成为城市绿化法研究的重心。

一、确立我国城市绿化法基本原则的意义

进行城市绿化法基本原则的研究，科学构建城市绿化法基本原则体系，对于我国城市绿化法制建设具有极为重要的意义。

首先，我国城市绿化立法始于上世纪八十年代末九十年代初，其中以1992年国务院的《城市绿化条例》为代表。此后，地方各级人民政府纷纷出台城市绿化法规，形成了从中央到地方的多级城市绿化法律体系。但是，由于在立法上没有形成统一、有效、科学、合理的城市绿化法基本原则，中央和地方基本上各自为政，不能很好的协调一致。作为一个“体系”，必须是内部协调、有机联系的统一整体。“这既是法律体系的客观构成，也是法律体系的一种理性化要求。”[1]因此，确立城市绿化法基本原则对各层级的城市绿化法律的修改和完善将起到统一的指导作用，有效地减少法律冲突，促使中央和地方各级城市绿化法律之间内部的协调和有机统一。

其次，伴随着全球生态危机的日益加剧，全球可持续发展的。对可持续发展的研究，有全球——国家——城市三个不同的尺度。其中，从全球和国家的尺度进行可持续发展的研究，已经引起了人们的广泛关注。但是，对城市进行可持续发展的系统研究，特别是将城市作为一个开放的生态系统、作为更大的区域生态系统的一部分进行系统的研究，也才刚刚开始。[2]尤其是到目前为止，在世界范围内针对城市生态系统的法律研究更少，处于起步阶段,[3]相关的立法还未能体现生态城市的一般理念。我国的情形大致也是如此。众所周知，城市绿化对于改善城市生态环境、重塑人与自然的和谐关系具有关键性的作用，是实现城市可持续发展的必然选择。研究城市绿化法，确立贯彻可持续发展指导思想的基本原则，并在基本原则的指导下建立与城市生态综合发展相适应的法律制度，必将为我国环境法律制度的变革注入新的活力。城市绿化法理应成为我国法律生态化的排头兵。

再次，与其他部门法的基本原则一样，城市绿化法的基本原则也有对执法和守法的指导作用及对司法的补充功能。就执法和守法来说，城市绿化法的基本原则是城市绿化行政主管部门、绿化规划编制、管护等单位及公众等城市绿化法律主体在绿化活动中应遵循的行为准则，离开了它的指导，城市绿化法就可能无法全面、准确地实施。就司法适用来说，基本原则可以作为规则的补充而成为审理案件的依据。许多国家的法律中都规定审理案件适用法律规则，没有法律规则规定的可以适用法律原则。因此，从审理具体案件的角度来说，法律原则可以有效解决法律规则的具体性与社会生活的多样性发展之间的矛盾。[4]例如民法基本原则中的公序良俗原则的运用就可以弥补法律规则过分具体而造成的法律空白。

二、城市绿化法基本原则的本质特征

法律基本原则是指那些效力贯穿同一法律部门始终，具有普遍指导意义和约束力，构成该法律部门基础的根本性规则。其特点主要表现为内容的根本性和效力的贯穿始终性。就其本质而言，“基本原则是法律的具有模糊性的根本规则。是进行法律推理的权威出发点”。“与其他法律的结构成分只分载法律的一两项价值不同，基本原则差不多是法律的所有价值的负载者”。[5]这些法理学上关于基本原则的表述对于城市绿化法学同样适用。同时，我们也应当认识到城市绿化法调整领域的特殊性及其社会现实的需要。因此，城市绿化法基本原则，应当是为城市绿化法所确认或体现并反映城市绿化法的本质和特征的基本原则，它贯穿于整个城市绿化法律体系，对于城市绿化法律法规的创制、执行、遵守和适用都具有普遍的指导作用。因此，城市绿化法的基本原则应该具有如下本质特征：

（一）本质上的法律性

城市绿化法的基本原则应当具有其作为基本原则的法律属性，体现为本质上的法律性。就法理而言，法律原则是指可以作为法律规则的基础或本源的综合性、稳定性原理和准则。[6]“它应该得到遵守，并不是因为它将促进或者保证被认为合乎需要的经济、政治或者社会形势，而是因为它是公平、正义的要求，或者是其他道德层面的要求。”[7]城市绿化法的基本原则不是随意确定的，而是应该由法律确认，在城市绿化法中有所体现，因此，它应该具有规范性、强制性和有效性三大法律特征。规范性是法律性的前提和基础，强制性是法律权威性的有力保障，有效性是法律性的实质和体现。三者的有机联系，能够使城市绿化法基本原则的法律性得以充分实现。

（二）适用上的普遍性

法律原则贯穿于所有法律的具体规定之中，对其他所有的法律规范都具有统摄功能。[8]城市绿化法的基本原则应该适用于调整所有城市绿化活动的一切城市绿化法律规范，体现为适用上的普遍性。城市绿化法基本原则不同于一般的法律规范，它是贯穿于整个城市绿化法律法规、具有普遍意义和指导性的规范，具有能够统帅、贯穿城市绿化法始终的作用，应当覆盖城市绿化法所调整的各种城市绿化法律关系。达不到这一标准，就不能作为城市绿化法的基本原则。

（三）内容上的专业特殊性

任何法律原则都必须充分尊重它所调整或作为客体的自身属性和特征要求。[9]城市绿化法的基本原则应当体现城市绿化自身的特点，其基本内容方面应当显示出城市绿化自身的特殊性和专业性，从而与其它法律的基本原则区别开来。比如城市绿化要“以人为本”，遵循城市“宜居环境”的规律；要“因地制宜”，遵循植物群落的生态规律，合理做好乔、灌、草搭配等等，这些都应在基本原则中有所体现。城市绿化法基本原则只有体现这些特征要求才能使主客观得到统一，才能保证其在各层级的城市绿化法律法规中得到统一有效的普遍指导作用。

（四）宏观上的纲领性

提纲挛领、纲举目张是我们非常熟悉的两个词语，它们表明在处理复杂的事物时，只要抓住其中最为关键的、纲领性的内容就能较好地解决其他相关的问题。法律原则在整个法律中就居于此种地位。城市绿化法的基本原则也是如此，作为规范城市绿化法律关系主体行为的高一级法律原则，其纲领性特点要求其必须有利于城市绿化法律规范的超前发展，同时要求其必须对城市绿化法的立法、执法、守法和司法具有指导和推进作用，对城市绿化的发展具有较强的兼容性、超前性和指导性。

（五）实践上的稳定性

法律自身是关于人们未来行动方式的事先的规范和安排，因此，它具有稳定性。法律的稳定性固然要体现在所有法律条文的规定中，但其中至为重要的就是法律原则的稳定性。“既不能随便确立，也不能任意废弃。”[10]因为法律原则的变化意味着整个法律甚至全部法律体制的变化，它所代表的是法律的质变。因此，城市绿化法的基本原则在实践中也应具有相对稳定性，保持其应有的连续性，一般不因新的城市绿化法律关系的产生、城市绿化法个别或局部规范的调整、变动而进行调整或变动。

三、我国城市绿化法基本原则

城市绿化法的基本原则负载着城市绿化法的理念和价值追求，是城市绿化法的灵魂。因此，确立城市绿化法的基本原则必须以城市绿化法律为根本依据，根植于我国城市绿化的现实情况，结合当今国内外城市绿化的未来发展趋势，适应生态城市建设的发展对城市绿化法制的客观要求，并能反映出城市绿化法制和城市绿化自身的特点和规律。有鉴于此，笔者认为，我国的城市绿化法的基本原则应该包括以下几个方面：

（一）以人为本原则

环境是人类生存最本原的基础和条件，创造舒适健康的环境既是人类发展中最基本的课题，也应是永恒的主题。党的十六大三中全会明确提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”在城市绿化方面，“以人为本”的原则就表现为从居民的身心健康及审美要求出发，创造优美的绿色环境，为城市居民提供便捷舒适的休闲、健身、观光、游憩等公共福利场所，努力实现人与人之间、人与环境之间的和谐共处、有机统一。

世界各国的城市绿化立法都十分注重“以人为本”的理念，将保障人的健康和福利作为城市绿化立法的最终目的。立法目的决定着法的基本原则。城市绿化法确立以人为本为其基本原则，既是城市绿化法立法目的使然，也是城市绿化的终极理念和价值观所致。

要贯彻和落实好以人为本的原则，首先必须在规划中树立全新的理念，体现“以人为本”的思想。城市的首要功能是满足人的工作、居住、出行、购物等生产、生活和生存需要，好的绿化规划必须以人为本，因为城市绿地所要承载的正是与上述居民日常生活息息相关的各项活动。为此，规划设计要结合自然环境和人文环境，力图创造人性化空间，突出人在城市生活中的主体地位；在植物的配置方面要考虑到景观原则，比如规划设计时可考虑在草坪中种植一些富有生机的乔、灌木或观赏价值高的植物，使得绿地错落有致，既可增加观赏性，又能提高生态效益；在广场的绿化设计中，要考虑人情味和个性特征，让人们在其中休闲、娱乐时有亲切宜人之感等等。其次，在绿化建设中要坚持地域风格，突出地方特色，融入“以人为本”的思想。城市绿化同样必须遵循生态规律，结合本地的自然资源、乡土树种进行植物配置，创建一个可持续的、具有丰富物种和高质量生态、生活环境的城市园林绿地系统。再次，在绿化中应积极拓展绿色空间，创造“以人为本”的环境。要利用有限绿化空间增加绿量和绿地覆盖率，采用墙面绿化、屋顶绿化、阳台绿化等多种方法见缝插绿，增加绿化面积，拓展城市绿色空间，创造出优美的园林意境。最后，坚持因地制宜的原则，切实做到“以人为本”。绿化应从城市的实际出发，结合本地的自然环境和资源情况，提高城市绿化档次，改善城市生态环境，达到城市自然和谐统一，创造良好的人居环境。[11]

（二）因地制宜原则

城市绿化具有明显的地域特色。和城市基础建设一样，不同的城市有不同的建设形态、不同的表现方式，不同的城市其绿化的形态也是不同的。充分利用丰富的自然资源和人文资源，结合自身实际，突出城市特色，逐步建立科学、完整的城市绿化体系，是城市绿化的重要内容。作为对城市绿化活动进行全面规制的城市绿化法，确立因地制宜作为其基本原则是城市绿化自身特点的必然要求。

贯彻和落实因地制宜原则，首先要因地制宜地进行城市绿化规划。国务院《城市绿化条例》第十条明确规定：“城市绿化规划应当根据当地的特点，利用原有的地形、地貌、水体、植被和历史文化遗址等自然、人文条件，以方便群众为原则，合理设置公共绿地、居住区绿地、防护绿地、生产绿地和风景林地等。”该条就对绿化规划阶段贯彻因地制宜原则提出了具体要求。其次，在建设阶段，一要因地制宜因势而造，充分利用现有的自然地形、人文条件，营造真切自然的城市景观。二要因地因时，合理配置，注重乔灌草相结合。在生态植物的选择上，关键是适应城市特殊生态环境的适宜品种，提倡以本地的乡土植物为主，适当引进一些适应性强、观赏价值高的植物，增加植物品种的多样性，改善绿地系统的植物种植结构，讲求乔木、灌木、花草的科学搭配。因地制宜原则要求在城市绿化中要根据城市的不同区域、不同环境条件采用不同的绿化对策，使用适宜的植物种类，从而实现城市生态环境的良性循环发展，实现人与自然的和谐相处。最后，在绿地的保护和管理中，也应注重因地制宜，根据不同绿地系统的不同特点，采取不同的管护方法。

此外，我国的城市绿化必须走节约型发展之路已成共识。而其中最关键的就是要因地制宜，适地适时植树种草。这样既能大大节省绿化建设、养护管理的成本，还能使城市呈现出独特的景观风貌，彰显地方特色，达到生态、社会、经济效益的有机统一。

（三）公众参与原则

自现代环境法诞生以来，环境立法在世界各国得到了蓬勃发展。这些立法有许多共同点，其中最为引人瞩目的一个共同点就是顺应世界民主政治的发展潮流，规定了公众参与环境保护的基本权利和实现机制。[12]公众参与已经成为环境法的基本原则之一。作为环境法重要组成部分的城市绿化法，更应注重公众参与。因为城市绿化的最终目的就是为公众提供一个舒适、优美的生活环境，保障公众的健康和公共福利。毫无疑问，人是城市生活的主体，公众参与是推进城市绿化建设的巨大动力，其参与的广度和深度，能够在很大程度上左右一座城市的绿化建设水平。因此，城市绿化法应该确立公众参与原则，规范公众参与的程序，保障公众全程参与城市绿化的权利。

首先，在绿化规划阶段，要明确公众在城市绿化规划中的主体地位，明确公众的权利和义务，进一步完善城市绿化规划中的公众参与机制，对公众参与的内容、方式、途径作出明确的规定，并用法律的形式固定下来，让公众有明确的法定程序进行实际操作，让公众参与制度化、规范化、程序化。我国《城乡规划法》第二十六条规定，规划报送审批前，组织编制机关应将规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或其他方式征求专家和公众的意见，且对意见要充分考虑，并在报批的材料中附具意见采纳情况及理由。该条同样适用于城市绿化规划。其次，在绿化实施阶段更要依靠公众的力量。一方面，要采取灵活多样的形式调动公众参与绿化建设的兴趣与责任感，让公众真正体验到参与绿地建设的权利；另一方面，在建设项目施工过程中，赋予公众对项目进行监督的权利，建立起有效的监督机制，及时纠正项目建设过程中的违法违规现象，确保绿化工程的质量。再次，在绿地的养护管理阶段，由于城市绿地的养护管理难度大、时间长，更需要公众的有效参与。“三分建设、七分管理”，如果养护管理跟不上，再好的规划和建设也只是“昙花一现”。因此，要加强环境教育，鼓励公众自觉遵守环境行为规则，积极参与绿地的养护管理。同时要加强公众参与的有关法规政策制定，如研究制定社会公众参与绿化养护管理的权力和义务的配套法规规章；研究制定全民义务植树活动管理办法；研究制定社会企事业单位、公众参与绿化认养、认建的管理办法等。

城市绿化是公众的事业，动员全社会的力量共同努力是搞好城市绿化的根本保证。城市绿化法必须确立公众参与的原则，在法律上确保公众参与的权利，建立起公众参与的机制，使城市绿化建设上得去，保得住，进而实现城市绿化事业的长期、稳定与可持续发展。

（四）生态优先原则

城市绿化的根本目的决定了它应发挥两方面的功能：一是生态功能，二是美化功能。但在城市绿化实践中，不少地方没有摆正二者的关系，过分强调美化功能，过度追求“艺术”，结果是建成后的城市绿地植物品种单一，生态结构简单脆弱，生态功能低下。须知城市绿化不仅仅是供游览观赏和作为城市景观的装饰和点缀，而是向改善人类生态环境，促进生态平衡的转变。因此，城市绿化最主要的功能应该定位在生态上，在保证生态功能不受损害的前提下再考虑美化，让绿地展示其形态美和动态美，成为美化城市的有生命的景观。因此，城市绿化法应将生态优先作为其基本原则，从法的基本原则的高度来统帅城市绿化法的运行，进而规制城市绿化法律关系主体的绿化活动，保障城市绿化向着促进城市生态良性循环和有利于人与自然相融合的方向发展。

在生态优先原则指导下的城市绿化法，应该注重法律的生态化。第一是城市绿化的规划上，不应仅仅局限于将生态学原理应用于城市绿化规划过程中，而是将其思想渗透于各个方面和部分，使城市绿化规划生态化，也就是既要考虑现今的生态关系和生态质量，又要考虑城市未来的生态关系和质量；要以可持续发展为指导，以人与自然相和谐为价值取向，应用各种现代科学技术手段，分析利用自然环境、社会、文化、经济等各种信息，去模拟设计和调控系统内的各种生态关系，从而提出人与自然和谐发展的调控对策。第二是加强绿化建设与管护制度的完善，促使城市绿化各主体牢固树立城市绿化的生态目标，在树种的选择、乔灌的搭配、花卉的点缀、草坪的培育及绿地系统的管护上要切实贯彻城市生态学的基本原理，最大限度地从改善生态环境、提高生态质量出发，而不是从“好看”出发。

城市绿化法确立生态优先原则，是建设生态城市所必须。以生态优先原则来协调城市绿化中人与人的关系及人与自然的关系，必能促使整个城市生态系统向更有序、稳定、协调的方向发展，最终促使城市实现人、自然、城市的和谐共存持续发展。

（五）科技兴绿原则

城市绿化是一门新兴的实践性应用学科，涵盖规划设计理论和技术、工程措施技术、育种和栽培管理技术、测试检验技术等，既同园林学、植物学、生态学、环境学、地貌学等自然科学密切相关，又涉及社会学、美学、心理学、环境空间和艺术规律等社会科学。必须着力研究和探索这些自然科学和社会科学在城市绿化科学中的有机结合，将先进的城市绿化科技成果推广应用于城市绿化的全过程，才能确保城市绿化事业要做到持续、快速、高质高效地发展。因此，加强城市绿化科学研究，大力推广先进技术，提高城市绿化科技、技术水平，是城市绿化事业的一项重要的既定政策，也是我国城市绿化法律明确规定的基本原则。如国务院《城市绿化条例》第四条规定：“国家鼓励和加强城市绿化的科学研究，推广先进技术，提高城市绿化的科学技术和艺术水平。”地方各级城市绿化法规中也有相同或类似的规定。

（六）可持续发展原则

可持续发展观自其诞生以来，已经对人类社会的众多领域产生了广泛而深远的影响，法律也不例外。一些法律已根据自身的特点将可持续发展作为其基本原则。但城市绿化法将可持续发展作为其基本原则，是城市绿化在可持续发展中的关键地位和作用决定的。城市环境和生态是社会、经济、文化、人口和资源可持续发展的共同载体，其中，城市绿化是最重要的组成部分之一，对可持续发展具有巨大的支撑和促进作用。然而，城市绿化本身并不必然是可持续性的，比如近几年我国有些地方的城市绿化中出现的树种单一、求新求异及“大树进城”热等短视行为；草坪过多，水资源严重浪费等问题；忽视市郊生态资源的保护，进而影响城市环境质量等等。这不能不说与法律规制的缺失有关。因此，必须在城市绿化法中确立可持续发展的指导思想。同时，将其作为城市绿化法的基本原则之一，不仅能很好的吸收和体现以可持续发展为立法指导思想的法律价值取向，而且可将其贯彻到城市绿化的规划、建设、保护和管理等各个环节，最终确保城市绿化的可持续发展方向。

目前，我国还没有真正意义上的城市绿化法，现有的城市绿化法规体系对上述的多个基本原则或没有规定，或规定不清，更谈不上形成体系，这与我国的城市化进程及城市绿化的发展极不相称。因而，确立上述六大原则作为我国城市绿化法的基本原则，并使之相互协调，形成有机联系的统一整体，必将大大促进我国城市绿化法制的完善，进而有力地保障城市绿化事业的发展，实现城市生态的良性循环和人居环境的高效、和谐、健康与可持续发展。

[1]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社、北京大学出版社，1999，78.

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[12]常纪文.环境法基本原则：国外经验及对我国的启示[J].宁波职业技术学院学报,2006,（2）.28.

Key works:urban greening law;basic principles;significance.

On the Basic Principles of Urban Greening Law

Lv Zhong-cheng
（Hunan Police Academy,Changsha,410138,Hunan）

The basic principles of urban greening law refer to the basic principles which are confirmed by or embodied in urban greening law and also can reflect the essence and characteristics of the law.It runs through the whole system of urban greening law and it is a general guidance for the legislation,observing,implementation and application of the urban greening laws and regulations. So it is the foundation and the core of urban greening law.A scientific and complete basic principles system of urban greening law should be an organic unity which consists of people-oriented principle,adjusting measures to local condition principle,public participation principle,ecological priority principle,promoting greening by science and technology principle,and the principle of sustainable development.

D922.1

A

2095-1140（2011）03-0106-04

2011-03-28

本文为湖南警察学院重点课题《城市绿化立法研究——兼及长株潭城市群绿化立法》（2010ZD01）的阶段性成果。作者简介：吕中诚（1972—），男,河南信阳人，湖南警察学院法律系讲师，博士研究生，研究方向为环境法与城市生态。

叶剑波）