高平亮，刘兴波，董 杰

(1.内蒙古财经学院 学报编辑部，内蒙古 呼和浩特 010051;2.内蒙古自治区发展研究中心，内蒙古 呼和浩特 010011;3.内蒙古环境监测中心站，内蒙古 呼和浩特 010011)

一、内蒙古固定资产投资结构存在的问题

从发展经济学的角度看，无论是罗斯托的“起飞”理论还是罗森斯坦·罗丹的“大推进”理论，共同的精髓都在于一点:发展中国家要实现经济快速增长的前提条件是政府主导和推动投资快速增长，资本积累不仅是经济起飞的先决条件，而且是实现工业化的物质基础。在工业化中期发展阶段，工业发展的速度在很大程度上主要取决于资本的积累和集中的程度，加大资本要素投入仍具有十分重要的意义和作用。当前内蒙古总体经济处于工业化发展中期阶段，这一时期往往是资源大消耗、财富大积累、投资大增长、总量大扩张的时期，需要大规模的投资与项目支撑，否则薄弱的基础工业和基础设施会造成国民经济结构的扭曲，影响宏观经济发展的质量与效益。但是，投资并非是经济增长的唯一驱动力，经济增长也并非是经济发展的全部内涵，如果将经济发展的期望仅仅寄托于投资规模的扩大，需要付出高昂的代价。

(一)可持续性水平较低

从带动地区经济发展的动力源泉看，过分依赖投资使得我区经济发展面临的不确定性日益突显。从我区“三驾马车”运行情况看，投资率居高不下，资本形成总额占GDP比重逐年提升，接近80%，远高于世界20%的平均水平。与此相反，最终消费支出占GDP的比重一直在20%左右徘徊，远远低于世界77%左右的平均水平，消费需求对经济发展的促进作用尚未激发，而从国际和国内的经验来看，一个国家或地区很难在长时间内维持一个投资增长率高于20%、资本形成率在40%以上的发展水平，对于内蒙古也是这样，这种典型的投资引导的“追赶”型增长机制很难长久持续。

从投向费用结构看，仍然以新项目为主。而从投资费用结构变化趋势看，包括基础设施投资在内的建筑安装比例逐步下降，而设备更新投资以及研究开发和品牌建设等比例逐步提高，既是长期趋势，也是我国未来经济发展的客观必然。

从投资的所有制结构看，内蒙古所有制投入结构由单一的国有投资为主转变到目前的以国有和股份共同为主的所有制投入结构，但与全国平均水平对比，投资所有制结构仍然显得比较单一。在全国的固定资产投资所有制结构中，除国有及股份所有制投入占相对优势外，个体和私营经济在固定资产投资中也扮演着重要角色，2010年全国个体和私营投入占全部固定资产投资的比重达到了24.8%(而内蒙古这一比例仅为13.8%)，基本上与国有和股份所有制形成了固定资产投资“三分天下”的局面。而全区个体和私营投入只占10%左右，而且从变化趋势看，个体私营等中小投入呈现整体下降的趋势，2009年500万元以下投资额合计为44.7亿元，较2005年下降了32.8%。

(二)结构性矛盾比较突出

从产业结构投向看，内蒙古投资结构单一化比较明显。首先，从工业投入看。工业投资主要以能源、冶金和化工等资源型产业投资为主，三者合计占工业投资的比重高达80%左右，而对加工、组装方面的投入较小，服装制造、医药制造、电气机械及器材制造、电子及通信设备制造、仪器仪表及文化办公用机械制造等高附加值领域的投入水平相对较弱。比较单一的产业投资结构，必然伴随着大的投资风险，在近期国家加强宏观调控，严控“三过”问题(即固定资产投资增长过快、货币信贷投放过多、贸易顺差过大)大的宏观背景下，内蒙古投资面临的下行风险也越发明显，2010年全区固定资产投资便出现了很大的回落，增速位次由2009年的11位跌落到第28位，在西部地区位列最后。

其次，重化工投资导向在一定程度上弱化了对其他方面的投资，从而弱化了三次产业对经济发展的协同带动作用。从内蒙古自治区主要经济指标与全国的对比中可以看出，2010年自治区人均地区生产总值、城镇化率、工业占地区生产总值比重分别较全国平均水平高出57.8%、5.6%和8.7%，但从行业投入情况看，农业和第三产业投入仍然存在总量不足的情况，2009年内蒙古自治区投入在第一产业和第三产业的投入总额仅为430.6亿元和3107.4亿元，占全国总投入的比例仅为5.4%和2.04%，其中第三产业投资/自治区全部投资较全国的平均比例低20.1个百分点。

(三)发展的协调性比较差

首先，投资结构影响产业结构。从内蒙古近几年的发展情况看，投资主要集中在重化工领域，而重化工业相对于其他行业，具有能源依存度大、所需资本投入高以及主要以生产投资品为主等特点。但同时发展的经验也表明投资的重化工导向，并不意味着带来高耗能与高污染。但在当前我国重化工产品需求旺盛而土地、能源等要素资源价格偏低的大背景下，出于短期利益的考虑，必然出现以要素和资本投入为主而很少考虑技术进步和要素节约的发展模式，在现实中则表现为各地争先发展重化工项目，这对自治区在经济发展过程中面临的资源环境问题产生了很大的不利影响，2000－2010年，自治区生产总值增速较全国快6.7个百分点，但能源消费总量年均增速16.97%，快于全国平均增速8.6个百分点，2010年全区工业生产总值占全国的比重为3.5%，但工业用地比重达到4.6%，工业废气、二氧化硫、工业烟尘和粉尘排放量所占比重分别达到5.3%、6.4%、7.9%和3.6%。高耗能、高污染的发展模式使得内蒙古经济与生态、环境方面的协调发展面临严峻挑战。

其次，重化工业吸纳劳动力的能力相对较低。重化工业属于资本和技术密集型产业，虽然对生产总值的增长贡献较大，但创造就业岗位和吸纳就业能力较低，再加上我国各种资源要素的低价运行对劳动的替代效应，使得在许多重化工企业中，机械化和自动化程度越来越高，无人操作的环节和空间越来越多，对工人知识和技能的要求越来越高，所有这些都不利于解决就业问题，这又使得经济和社会协调发展相矛盾。据统计，重工业部门每亿元提供0.5万人就业机会，只及轻工业的1/3，在轻工业为主的阶段，生产总值每增长一个百分点便能安置300万人，而重化工业阶段则降低为70万人。2000－2010年，内蒙古煤炭、电力、水泥等主要重化工产品产量都实现了快速增长，工业增加值占地区生产总值的比重较2000年提高了17.4个百分点，但全区工业行业就业水平却没有得到相应的提高。2000－2010年，自治区第二产业就业人员年均增长仅为1.1%，所占比例基本与2000年持平，虽然第二产业就业人员总量经历了2000－2005的下降后开始增加，但目前仅相当于1998年的水平。

最后，一定程度上放大了区域间的发展差距。由于重化工业基本属于能源资源依赖性强的行业，其导向必然导致资源能源富集区域与相对短缺区域差距的进一步扩大。从地区投向结构看，东部地区投入相对比较弱，受此影响，东部地区与西部地区间的发展差距在进一步扩大，2010年东部五盟市固定资产投资合计为2962.1亿元，占全区固定资产投资的比例仅为33.7%，仅相当于呼包鄂三市的64.8%，实现地区生产总值仅相当于西部地区的58.1%左右，人均生产总值为30%左右，东、西部间的差距的日益扩大，必然影响到区域间的协调发展。

(四)发展中的有效性投入相对不足

从农牧区投入情况看，自治区是我国北方重要的农畜产品生产基地之一，但靠天吃饭的根本面仍然难以改观，在牧区，抵御自然灾害的能力更弱，几乎年年冬季都不同程度地遭受“白灾”，造成畜产品的减产，这其中固然表现为自然灾害的不可避免性，但投入不足方面所引起的防灾抗旱能力弱也不容忽视。2010年自治区粮食产量、肉类产量和奶类产量分别为2158.2万吨、238万吨和946万吨，占全国的比重分别达到3.9%、3%和25.2%，第一产业产值占全国产值的比重为2.7%，但同期农牧区投入只有238.5亿元，占全国的比例仅为0.65%。

从基础设施投资建设情况看，道路交通、电网等基础设施建设投入较弱。进入“十一五”以来，内蒙古道路交通以及电网建设取得了重要成就，截止到2010年，全区铁路和公路总里程已达到13660和157994公里，分别较2000年提高了63.6和134.6个百分点，输电线路30条，长度2780km，但总体看来，内蒙古基础设施投入建设仍然比较滞后，货物运输与“窝电”现象时有发生，交通瓶颈制约非常明显。2010年内蒙古经济总量在全国的位次已达到第15位，煤炭、电力、农畜产品等特色优势产品已成为周边地区乃至全国主要供应地，但与此形成鲜明对比的是，自治区铁路、公路和等级公路路网密度只及全国平均水平的11%、32%和34.9%。

二、原因分析

从表面看，造成内蒙古投资结构不合理的原因，主要是随着近几年重化工产品需求的快速扩张，投资主要流向这些行业，由于能源重化工产业具有资源、能源依赖性强、消耗、污染高和低就业等一系列特征，从而造成了内蒙古投资的快速增长和结构日趋不合理并存的现象。

但从深层次原因看，经济始终是政府的核心关注点。相对于计划经济时期政府包揽一切的发展模式而言，市场经济条件下政府不再直接干预微观经济活动。但从内蒙古固定资产投资结构问题看，主要与政府行政管理体制密切相关，由于政府掌握较多资源配置权，主导经济增长，往往会抑制市场作用的发挥，扭曲自身社会管理者的角色，陷入高投入、低效率、重污染的粗放型投资模式。

(一)普遍存在着政府的“越位”行为

当前由于产权制度的不完善，政府仍然保持着对许多重要经济资源的配置和控制权力，诸如土地、金融等方面，“以批代管”，层层跑项目、跑资金的现象盛行不衰;政府凭借手中掌握的公共资源和行政权力，对企业发展要素投向及企业经营进行干预，要求企业上这个项目不上那个项目，并且对信贷资金的流向进行直接的干预，从而扭曲了要素的合理流向与定价，陷入高投入、低效率的粗放型投资模式。如近几年内蒙古招商引资条件大都以配置煤炭和无偿使用土地为条件，配合近几年我国重化工产品需求扩张的环境，这在一定程度上加快了自治区固定资产投资投向能源重化工方面加速扩张的步伐，从而使得发展中的许多不协调、不可持续和结构性矛盾日益显现;而对信贷资金的流向进行直接的干预，又在一定程度上助长了大型企业的投资热情，弱化了中小企业的发展环境，进一步加剧了发展中的结构性矛盾以及由此造成的就业不足等方面的矛盾。

(二)政府职能的缺位

不科学的政绩考核体系必然促使地方政府单纯追求GDP增长，各级政府的财政状况和物质生产增长紧密相连，地方各级政府出于对任期内“政绩”的考虑，必然会加大在基础设施方面以及短期内见效快、税收大的重化工业建设方面投入的引导力度，忽视社会事业发展，弱化公共服务职能，从而带来经济发展与社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题，导致一些重大民生问题长期得不到解决，如当前自治区在基础研究、公共产品的提供、信息发布等方面存在投入不足问题，尤其对于环境治理、新能源发展及农业、道路基础设施等方面的投入还比较低下，从而出现了这样、那样的约束瓶颈以及投资带来的产业结构的不尽合理。

(三)政府考核体制不健全

作为衡量政府政绩观的标准主要还以实现地方经济增长和财政收入等“数量型”指标为准。当前主要领导的任期都比较短，也没有建立起政府主要领导任职前后的综合评价和问责体系，加上对市场竞争整体状况方面存在的信息的不完备和不对称，因此政府的主要行为表现出明显的短期性特征，不惜用自己手里掌握的资源去追求经济的高速增长，忽视资源消耗与环境污染，争资金、上项目，在很大程度上造成了投资结构的短期性;同时，随着近几年重化工业盲目上项目、铺摊子、重复引进和重复建设现象的加剧，导致了资源的巨大浪费，对可持续发展提出了更为严峻的挑战。

三、未来优化内蒙古投资结构的对策与建议

(一)促进投资结构优化与投资适度增长相结合

一方面，结合自治区“十二五”重大项目建设规划的编制，合理安排重大项目投资进度，保持投资增长适度领先于经济增长的速度，避免出现投资增长的大幅波动。另一方面，把投资管理的重点放在优化投资结构上，以投资结构的优化推进经济结构战略性调整和发展方式转变、民生改善和和谐社会建设。

从投资需求拉动作用考虑，要放弃对投资总量规模的追求，力求避免无效投资和重复建设，重点要在财政支出方面进行重大调整，使财政支出以民生为重点，适当多增加用于教育、医疗、社会保障的财政支出，保障和提升居民消费信心，努力把扩大有效需求的任务让一部分份额给消费。

(二)促进投资结构优化与产业转型升级相结合

从投资供给推动作用考虑，要坚持正确的投资方向，针对内蒙古自治区投资产业结构存在的偏差，以增量投资扩大和存量投资调整为手段进一步调整三次产业的投资产业结构，强化一产投入，提升三产投入，改善二产投入结构，努力提高资本使用效率。

加强创新载体建设。要积极利用自治区延缓沿线布局的机遇，把固定资产投资重点从路、水、电、气等基础设施建设转移到创新载体上来，把开发区建设成创新型、集群式发展园区。

提高投资效率。政府和企业都应大幅度增加科技投资，用于核心技术的研发和推广应用;采取政府专项拨款、贴息贷款、税收优惠等政策，引导和鼓励企业增加对技术研发和更新改造的投入，提高资源循环利用、综合利用和清洁生产水平，淘汰落后企业和技术。

(三)促进投资结构优化与城乡、区域统筹相结合

一要加大对“三农”的投资力度。大力支持农业产业化发展，对农业产业化重点龙头企业给予扶持，确保农业投资比重逐步提高;加大农业农村基础设施投资，重点加大水利、污水治理、垃圾处理、饮用水工程、信息化等领域投资，加大农村公共服务领域投资。

二是加大对欠发达地区的投资力度。发挥呼包鄂地区的示范带头作用，引导资金投向加快构筑优势产业群和城市群建设，进一步提高区域整体竞争力水平。出台更多鼓励自治区内区域间梯度转移投资的政策，从土地差价、共建开发区(园区)、税收、技术改造扶持等方面，鼓励发达地区投资向欠发达的东部地区转移。

(四)促进投资结构优化与进一步改善投资环境相结合

要按照现代市场经济体制建设的要求，强化政府在体制环境、政策环境等方面应有的作用，积极推进政府从全能政府、管制型政府向有限政府、服务型政府、法治政府转变，把政府职能转到以提供公共服务为主的道路上来，把政府经济职能切实转变到创造良好发展环境上来。

建立新的政府政绩观，结合已出台的主体功能区规划等，综合考虑单位能源使用GDP、失业、公共产品提供及环境污染等因素的变化情况，把资源浪费、环境污染和社会发展纳入行政干部政绩考核体系，使国民经济发展转变到低投入、低消耗、高增长、高效益的轨道上来，创造有利于投资结构优化的制度环境。

要创新投资机制，逐步实现由“招商引资”向“主动选商”转变，在政府主导土地、资金等资源的配置中，要充分发挥市场竞争机制的作用，建立产业政策、财政政策、金融政策、土地使用政策相互配合的宏观调控体系，消除地区封锁和价格垄断，消除土地双轨制，放开市场准入，创造公平竞争的环境，进一步调整优化投资结构。

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