周向东

促进农民专业合作组织发展的政策研究
——以重庆市为例

周向东

分析现有促进重庆市农民专业合作组织发展的政策及存在的问题，并从产业政策引导、法律法规的完善、财政扶持、税收优惠，农村金融的完善和土地政策的优化等六个方面提出促进重庆市农民专业合作组织发展的政策建议。

农民专业合作组织；发展；政策

农民专业合作组织是当前我国乡村的专业合作社、股份合作社、专业协会、各类经济联合体、合作社的联合体等的总称，它是指在家庭联产承包经营的基础上，从事同类农产品生产经营的农户依法自愿联合，民主管理，为增加成员收入而实行的生产、加工、销售以及资金、技术等互助合作的经济组织［1］。

重庆市农民专业合作组织处于起步阶段。据相关调查数据显示，截止2010年底，全市农民专业合作社10300个，登记率为100%，在西部居于第三位；合作社成员187.6万户，农民参合率达26.1%。近年来，重庆市农民专业合作组织发展明显加快，这与当前重庆市促进农民专业合作组织发展的一系列政策密不可分。发展农民专业合作组织，对丰富和创新农村经营体制，促进农业产业化经营，增强农业竞争力，加快社会主义新农村建设都有着重要意义。

一、现有政策

（一）法律法规保障合作组织发展

为促进农民专业合作组织快速发展，国家有关部委相继出台各种法律文件，制定相关优惠政策，对农民专业合作组织给予法律保障。在《农民专业合作社法》颁布实施后，各省、市根据当地实际情况，先后出台了《农民专业合作社条例》或实施办法［2］。重庆市也在2010年3月出台了《重庆市实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》，对在《农民专业合作社法》实施过程中可能出现的特殊情况和问题，做出具体规定和实施办法，使农民专业合作组织更加适应重庆地区需要并健康发展。

（二）财政专项资金扶持合作组织发展

从2003年开始，中央财政在预算中拨出专项资金支持农民专业合作组织的发展，并逐年加大投入。2009年重庆市市级财政安排支持 “农民专业合作组织”发展资金1300万元，以贷款贴息等方式积极支持农民专业合作组织发展，重点支持农民专业合作组织改善生产基地基础设施、改良品种和开展标准化生产，以提高农民专业合作组织能力和农民进入市场的组织化程度（数据来源：中国农民合作组织研究网）。2010年市级财政安排支持“农民专业合作组织”发展资金增加到1500万元，中央财政支持也增加至1350万元（数据来源：重庆农业农村信息网），随着财政资金扶持力度的加大，重庆市农民专业合作组织发展速度明显加快。

（三）税收优惠扶持合作组织发展

近年来，重庆市政府十分重视税收政策在促进农民专业合作组织发展过程中的作用。市农委积极主动加强与税务部门的沟通协调，认真贯彻落实财税［2008］81号文件精神，联合出台了专门文件，在免收合作社税务登记工本费基础上灵活核定纳税申报期限。渝农发［2009］120号文件—关于做好农民专业合作组织税收优惠工作的通知，进一步落实了农民专业合作组织税收优惠相关政策。

（四）加大对优秀合作组织的扶持力度

随着《农民专业合作社法》和《重庆市实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》的出台，重庆市政府高度重视各区县农民专业合作组织的发展，并采取各种奖励政策来鼓励合作组织又好又快的发展。2010年9月，涪陵区南沱镇生猪养殖专业技术协会被中国科协、财政部表彰为“2010年全国科普惠农兴村先进单位”，并获奖补资金20万元；2011年1月25日，在梁平县农委工作会议上，老营场粮食种植专业合作社等18家专业合作社在会上受到了县政府表彰奖励，颁发了奖牌，兑现了奖励扶持资金共计45万元；石柱县三红辣椒专业合作社理事长谭建兰荣获连续两年（2009年、2010年）获中国经济女性年度人物创业奖。诸多奖项和表彰，进一步促进了重庆市农民专业合作组织的快速发展。

二、现存问题

（一）法律法规不健全，阻碍合作组织积极作用

近年来，农民专业合作组织的快速发展引起了党中央、国务院的高度重视。许多与农民专业合作组织相关的法律法规也随之颁布。按照法律规定，农民专业合作组织是在工商部门登记的法人［2］。据笔者2011年4月对重庆市农民专业合作组织调研情况来看，只有30%的合作组织在工商部门登记，还有30%在农业部门登记，更有高达40%的农民专业合作组织一直没有注册登记。这与农民专业合作组织内部的组织管理状况有关，而更重要的是，由于法律法规的不健全，导致了没有专门的部门负责合作组织的登记，从而合作组织及其成员的合法权益也得不到法律的保障。此外，一些农民专业合作组织钻法律的漏洞，其内部的不规范运作和不稳定的组织形态严重阻碍了合作组织积极作用的发挥［2］。

（二）财政扶持政策不完善，扶持资金使用效率不高

从2003年开始，中央一再从扶持政策和扶持资金方面促进农民专业合作组织发展，但仍存在政策落实不到位和资金使用效率低下的问题。据笔者2011年4月对重庆市农民专业合作组织抽样调查数据显示，仅仅30%的合作组织享受到了中央的财政扶持，几乎没有合作组织受到省级财政扶持，大多数合作组织受到县级、乡镇级财政扶持。政府对发展合作组织的支持政策起步也比较晚，对相关政策的统一规划和配套研究不到位、不全面，各种政策没有制定量化标准，且扶持政策不够全面，相关的配套措施还不完善［3］。另外，政府提供的扶持资金一般也不明确专项用途，提供后就不管，任由合作组织支配使用，缺乏监督管理和效果评估，不少资金被转做他用，没有用于农民专业合作组织的建设，或者投资失误，没有产生应有的效果［4］。

（三）税收优惠支持力度不大，且可操作性不强

从2011年4月对重庆市农民合作组织进行抽样调查的问卷显示，税收优惠政策很少惠及农民，而更多的实惠则是被涉农企业所占有。税收方面，农业税虽然取消了，但现实中农民在生产经营和生活中依然承担的各种税费。农民购买生产资料(如饲料、化肥、农药、农机、农膜等)所含的增值税无法抵扣，仍需农民自己承担。另一方面，税收优惠可操作性不强，发票领取难，申报手续繁琐等都降低了税收优惠政策的效率。

（四）金融支持政策滞后，合作组织融资困难

据笔者于2011年4月做的关于农民合作组织发展调查表结果显示，重庆农民合作组织主要负责人40%都是普通农民，合作组织负责人缺乏相应的金融知识。加之，农村金融体系的不完善，不能为合作组织提供各种信贷，保险等服务，即便有些地方能提供各种金融服务，也因其金融机构内部职责不明确，机制不健全等都导致农民专业合作组织融资难。

三、政策建议

重庆市农民专业合作组织还处于发展的初始阶段，合作组织经济实力还不强，自我积累能力较弱。在此种情况下，政府的政策扶持显得至关重要，鉴于重庆当前促进农民专业合作组织发展政策的存在的问题，笔者认为，目前促进重庆市农民专业合作组织发展的政策应该主要集中在以下几个方面：

（一）运用产业政策，引导合作组织发展

根据《中华人民共和国农民专业合作社法》［5］，农民专业合作组织可以为农业发展和农村经济建设贡献力量，但其竞争实力还较弱，各级政府应采取积极措施，在制定产业政策时，向农民专业合作组织倾斜。重庆市政府应根据当地农业产业化的发展方向，围绕农村经济的发展思路和发展重点，将农民专业合作组织纳入执行政府农村经济政策目标的组织体系中，积极运用产业政策引导、鼓励、支持各类主体兴办不同类型的合作组织。在农业产业化项目、开展农业科技推广、发展农业标准化、建设农产品质量安全体系等方面，优先选择农民专业合作组织作为实施的载体，创造各种机会壮大农民专业合作组织。

（二）健全法律、法规，完善利益分配机制

鉴于当前重庆市大多数农民专业合作组织还没注册登记的状况，应出台相关法律措施，使工商部门专门负责合作组织的登记，确保农民专业合作组织能享受到各种优惠的政策。健全农民合作组织相关法律法规，规范农民专业合作组织，以保障农民专业合作组织及成员的合法权益。其次，法律还应明确农民专业合作组织的法人地位，保证税扶持政策得以真正落实。最后还要完善利益分配机制，合作组织的利润可以按交易额进行分配，也可以将按交易额分配与按股分配相结合，但一般应以按交易额分配为主，并适当提高按劳分配的比重，以更好提现“劳动联合”的经济特征［4］。

（三）加大财政扶持力度，提高扶持资金效率

近几年来，中央和地方财政已按照《中华人民共和国农民专业合作社法》［5］要求安排专项资金，对农民专业合作组织予以扶持：加大对农业生产基础设施投入，积极支持农民专业合作组织开展信息培训、市场营销和技术推广等服务。作为城乡统筹试点城市，重庆市政府更应制定一套完善的、量化的财政政策，全面扶持农民专业合作组织的发展。应明确扶持资金用途，合理开展信息技术培训，引进新品种、开发新技术、推广新成果，开展质量标准认证、市场营销等服务，确保扶持资金使用效率最大化。

（四）落实税收优惠，简化操作程序

重庆市应严格按照《中华人民共和国农民专业合作社法》［5］规定，对农民专业合作组织在采购、生产、加工、销售等环节给予相应税收优惠。还应转变优惠方式，从重直接优惠为主转向直接优惠与间接优惠并重，可以设计更多的间接优惠政策来惠及农民。比如对合作组织采取加速折旧、投资抵免，加大相关科研、技术推广、培训费用的税前扣除的比例等。我国农民专业合作组织实行业务主管单位和税务登记管理机关的双重管理体制，所以管理体制转变到由非营利组织监管委员会实施登记制和由税务部门实施免税资格独立认证制相结合，将大大减少农民专业合作组织在登记注册和享受税收优惠的发票领取难、申报手续繁琐等障碍。

(五)完善农村金融体系，提高合作组织融资能力

针对重庆市农村金融体系滞后的事实。首先，应不断吸纳高素质金融人才扎根农村，为新农村建设做贡献，同时加大对农村金融机构原有职工的金融知识培训和管理知识培训，使机构内成员职责明确；其次，应加大村镇银行、小额贷款公司（如重庆瀚化担保股份有限公司）等新型农村金融机构的建设步伐。在村镇银行、小额贷款公司组建过程中，可以创造性的引入农民专业合作组织为股东，组建资金互助社，通过产权纽带建立新型农村金融机构与专业合作组织的紧密联系，运用信贷杠杆、差别利率等手段，对专业合作组织及成员进行扶持；另一方面，也可以在农民专业合作组织的基础上建立专门信贷服务机构，特许其在合作组织内部办理存、贷款，开展特定的信贷服务，发展农民自己的NGO组织［6］。从而从根本上解决农民专业合作组织融资难的问题。

（六）优化土地支持政策，保护合作组织成员权利

在不改变农用地用途的情况下，鼓励农民依法、自愿、有偿用土地经营权入股加入农民专业合作组织，以农民专业合组织的形式推动农村土地流转，促进土地资源的优化配置和合理利用。成立以土地经营权对外融资设定抵押的农业贷款担保机构，通过这个担保机构，为专业合作组织向金融机构融资搭建融资平台。

[1]马衍伟.支持农村合作经济组织发展的税收政策选择[J].兰州商学院学报,2007（1）.

[2]吕旺实,等.支持新型农村合作经济组织的财税政策研究[J].经济研究参考,2008(7).

[3]李冬梅.促进新型农村合作经济组织发展的财税政策研究[J].石家庄经济学院学报，2011（2）.

[4]宋军继.中国农民经济协会发展研究[M].北京:中国社会出版社,2009(1).

[5]中华人民共和国农民专业合作社法 [EB/OL].[2006-10-31]. http://www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_464328.htm

[6]冯静生.农民专业合作社:金融支持的国际经验与借鉴[J].中国发展观察,2010（6）.

F306.4

A

1673-1999（2011）24-0079-02

周向东（1985-），男，湖北孝昌人，重庆工商大学（重庆400067）长江上游经济研究中心研究生。

2011-10-13

重庆市教委人文社会科学研究项目“重庆新农村建设中农民合作组织发展研究”(项目编号：10SKH05）