王鑫，张进宝

社区建设视角下的失地农民市民化问题研究
——以南京市J社区为例

王鑫，张进宝

城镇化迅速发展，农民散失土地，进入社区集中居住。社区建设对失地农民市民化产生重要推动作用，但也暴露出一些制度性缺陷，制约着失地农民内在素质的市民化。通过调查J社区失地农民现状，探讨社区建设中制约其市民化的因素并提出政策建议。

社区建设；失地农民市民化；政策建议

一、引言

城市化程度是衡量国家现代化以及居民生活质量的重要指标。伴随着城市化水平的不断提高，失地农民迅速增加。2010中国人口学会年会指出，“十二五”期末，我国人口总量达到13.9亿左右，城镇人口首次超过农村人口突破7亿。城镇化的迅速发展，使越来越多的乡村集体土地以各种合法或非法的、公开或隐蔽的方式转变成为城镇建设用地，由此产生了大量的失地农民。原来散居田间的农民被聚集起来，统一进入小区高楼居住。社区建设在推动失地农民市民化的同时，也暴露出许多制度性缺陷，制约其市民化的进程。

二、社区建设中制约失地农民市民化的因素

社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社会力量、社会资源，发挥社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境各方面协调发展，提高社区成员生活水平的过程。失地农民社区建设直接关系到城镇社会管理体制的变革、关系到我国城市化的进程，也关系到公民社会的形成。据调查，J社区的社区建设对失地农民的市民化有重要推动作用，在物质层面，如社区公共设施建设、社区环境建设、社区居民的住房、户籍、收入来源等方面几乎与城市社区无异。但在市民化过程中，我们不仅要注重物质层面的市民化，更要关注社区建设对文化层面的内在市民化的推动作用。在当前构建和谐社区的大背景下，我们应利用社区建设这一平台，构建出外在物质与内在素质同步的失地农民市民化模式。

本文拟从历史层面和现实层面分析J社区的社区建设中制约失地农民市民化的因素。

J社区的前身是奋斗村，在2002年拆迁前共有6个村民小组，土地面积为1700亩。从2002-2003年，按照市府的相关文件，由迈皋桥创业园对奋斗村实施整体拆迁，并对村民采取货币安置补偿办法。年满16周岁的劳动力补偿4万元/人，女性年满55周岁、男性年满60周岁的村民补偿1.6万元/人，宅基地按原有面积补偿。J社区由迈皋桥创业园建设而成，占地230亩，共52个栋楼，总建筑面积25万m2，住户约2893户，总人口9556人，其中原拆迁村民户数约2787户，本村村民4318人，外来人员和商户5238人。

（一）历史层面

1．征地经济补偿办法。2002-2003年，迈皋桥创业园通过大队（社区居委会前身）动员，对奋斗村6组村民实施整体拆迁，对村民采取货币安置补偿办法。据调查，该征地行为存在以下几点问题：第一，上级政府和土地管理部门对征用土地审批不严格，无权或越权批地。2002年，国家对各级政府的征地行为监管不严，当时奋斗村的集体征地行为是直接由栖霞区政府授权，并未通过上级政府的审批通过，就开始了大规模的征地活动。第二，征地程序不规范。一方面，征地一方没有做到“两公告、一登记”；另外一方面，失地农民谈判能力低下，没能有效地表达自身利益。在征地过程中，政府部门并没有按照市场规则与失地农民平等对话，带有明显的行政强制色彩。第三，征地补偿标准过低。土地补偿费的标准在征地时是由该耕地被征前三年平均亩产值决定的，而征地后的地价通常取决于该块土地的区位，所以当前土地补偿费没能体现被征土地的真正价格，对农民说服力较差［1］。

由于上级政府的审批不严，地方政府非法征地，导致J社区的房屋仍是集体产权，没有房产证和土地证，失地农民不愿缴纳物业费、垃圾费。社区居民委员会因此包揽了基层自治组织和物业公司的双重职能，不堪重负。征地程序不规范、征地补偿标准过低导致农民失地后，只拿到有限的补偿款，无法长久满足其进入城市后的基本生活和再就业费用，市民化的物质基础薄弱。

2．社区保障建设。J社区的失地农民在社区整体建成后，由居委会为失地农民统一办理了“农转非”户口，失地农民在身份上转变为城市居民，但货币安置的办法仅仅着眼于失地农民短期的基本生活安排，并没有与市民社会保障相衔接。如今，青壮年由于参加工作，由单位统一缴纳社会保障或个人缴纳社会保障，享受与城市居民几乎相同的社会福利，但退休年龄段人员的养老保障与城市居民相差巨大。J社区老年失地农民每月仅从国家领取120元养老金，医疗保障参考农村合作医疗保险制度。

据报道，南京政府计划拿出50亿对失地农民进行财政补贴，使达到退休年龄的失地农民最低能享受每月600元的养老保障，被征地人员全部享受医保。如果这项政策得到落实，那么J社区的失地农民在社会保障方面与市民接近等值，这也将使失地农民向市民转变迈出重要的一步。

（二）现实层面

1．社区管理体制。社区居民委员会作为基层管理组织，对J社区在经济建设、服务建设、文化建设、环境建设和保障建设等方面做出了巨大贡献，逐步推动失地农民向市民转化。但通过调查发现，居民委员会在社区管理中还存在以下几点问题：

第一，社区内缺乏对社区工作人员的培训。J社区居委会的主要成员均由原大队成员转化而来，工作经验丰富，但文化水平偏低，大多是初高中文凭，传统经验指导下的“人治”管理、“官本位”思想普遍存在。而专业社区工作的首要目标是以人为本，社区工作者通过专业的理念和工作技术解决社区问题，满足社区需要，促进社区社会的和谐。由于缺乏对社区工作者的专业培训，J社区在社区经济运行的困境，孤寡残障人员生活困难等方面的工作仍停留在表面，希望通过上级政府补助解决问题，而不是增加自身能动性，利用社区资源解决社区困难。

第二，社区中间组织的缺乏。社区中间组织是指介于政府和社区成员之间，负责联系社区成员、组织社区活动、支持社区建设的社区组织。J社区的中间组织有居委会成立的物业公司、居民文娱活动团体，但缺乏业主委员会这一重要中间组织。业主委员会由全体业主选举产生，是全体业主的发声器，是真实表达业主意愿的重要途径。由于缺乏此类中间组织，失地农民的意愿不能被集中表达，产生问题后个人单独向居委会或物管公司反映，但个人问题往往缺乏代表性和集中性，因此解决过程十分漫长，有些事关集体权益的问题甚至被忽略或淹没了，最终导致失地农民话语权的缺乏。

第三，社区缺乏对房屋出租的管理。J社区存在大量外来人口，占社区总人口一半左右，这些人员主要是租住失地农民的房屋，向失地农民缴纳房租，是J社区成员的重要组成部分，但社区对这类人员的管理很不完善。

2．社区民主体系。城市居民委员会是我国基层民主体系的重要组成部分。根据《居民委员会组织法》规定，居民委员会成员由居民选举产生，居委会实行办事公开制度，接受全体居民的监督和质询。目前，在南京市区的多个市区，已经开始试点全体居民共同参与选举居委会成员，不断扩大基层民主。但在J社区，其民主体系建设的步伐还比较缓慢。

第一，社区居民委员会财政制度不透明。J社区的财政来源与城市社区有很大区别，其来源除了每年的政府拨款以外，还包括税收分红、土地合作金、社区管理费用。这些收入来源都没有对全体居民公开。财务制度的不透明，使失地农民对社区的信任度下降，增加社区与失地农民双向沟通的难度。

第二，社区选举体系不完善。在社区选举中，应当遵循普遍性原则和差额选举原则，即一方面动员居民广泛参与社区选举，另一方面被选举人名额多于应选名额。但在J社区，原来村大队的成员通过街道批准，直接转型为社区居委会工作人员。选举时，工作人员指导居民如何选举，且投票过程不公开，只公布最后任职结果。居民对这种选举活动漠不关心，J社区的民主选举如同虚设。

第三，社区沟通机制不完善。我们在调查中发现，当J社区的失地农民利益受损时，他们大多不会选择通过法律途径保护自己的合法权益，而是通过聚众静坐、上访等手段解决问题。一方面，J社区缺乏真正代表全体失地农民利益的群体组织，当集体利益受损时，失地农民只能通过集体静坐或聚众闹事等方式表达利益诉求，以获得管理部门的关注，进而解决问题；另一方面，J社区失地农民法制意识淡薄，他们往往认为通过聚众、上访解决问题的效率与效力要高于司法途径，再加上他们自身缺乏法律素养，不懂得如何运用法律武器保护自己，这就导致了J社区时常可见的静坐事件。

三、政策建议

2010年中央1号文件 《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》出台，从宏观上指导各地区在党中央、国务院的领导下推动农村发展，促进农民向市民转变。从J社区的调查分析来看，失地农民在社区公共设施、住房、户籍、收入来源等方面，与城市居民的同质性增强；在社会保障方面比农民的保障程度高，但与城市居民仍有部分差距；而在社区参与方式、民主法制等市民意识的形成以及价值观的转变等方面，与城市居民还有较大差别。这就意味着J社区失地农民已经完成了外在市民化，但内在素质的市民化的任务任重而道远。根据J社区失地农民的市民化现状，笔者提出以下建议，以期推动其市民化进程。

第一，完善征地补偿制度，提高征地补偿标准。地方政府应当规范自身行为，根据市场经济原则，制定合理的征地范围和征地补偿办法，做到有法可依。在执行征地补偿时，严格落实相关政策，提高征地程序和补偿发放的透明度，做到依法行政。有的学者提议征地补偿的形式可以多样化，如货币、就业安置、社会保险、企业股份等［2］。按照市场原则，给予失地农民合理的补偿，并使补偿办法多样化，避免失地农民一夜暴富、挥霍无度，这一方面保障了失地农民的合法利益，另一方面通过妥善安置和惠农政策，维护社会治安的稳定。

第二，完善失地农民社会保障制度。目前J社区在职职工的社会保障制度与城市居民已经接轨，社会保障方面的差距主要集中在老年失地农民。目前南京政府计划对失地农民进行财政补贴，使达到退休年龄的失地农民最低能享受每月600元的养老保障，被征地人员全部享受医保。如果这项政策得到落实，那么J社区的失地农民在社会保障方面与市民接近等值。

第三，完善社区管理机制。根据J社区目前管理体制方面的缺陷，我们可以完善社区中间组织，成立业主委员会，增加失地农民在社区中的话语权；引进专业社会工作者，并加强对现有社工的培训，由“管理的理念”向“服务的理念”转变，通过自身的赋权，运用社区资源，解决社区问题；加强对社区内出租房屋和流动人员的登记管理，为社区营造舒适安全的生活环境。

第四，加强社区民主体系建设。如果我们能针对目前的实际情况，逐步引导失地农民在社区层次上一步步走向理性，扩大民主生活的基础和范围，就会从最基本的层次上促进一种具有人文精神的、优化合理的社会生活，使我们提高居民的生活质量实实在在地上一个台阶［3］。加强J社区民主体系建设，具体包括公开社区财务明细，规范社区财务流程，接受全体失地农民的监督，确保社区资金用于社区建设和维护；完善社区领导选举制度，通过宣传教育使失地农民了解自身的权利和义务，并公开失地农民的投票过程和选举结果，保证选举过程的公开透明和选举结果的民主公正；完善社区沟通机制。

最后，优化失地农民社区及周边的教育资源。社区教育所具有的“全员、全面、全程”的特点，正是构建与失地农民市民化进程相适应的终身教育体系的重要途径［4］。首先，要创新培训方式，加强对失地农民的技能培训。其次，优化社区周边的学校资源。J社区地处南京栖霞区的城郊结合部，优质的中小学教育资源十分有限，因此失地农民的子女获得高等教育的机会也有限。从长远来看，这就抑制了失地农民及其子女文化素质的进一步提高，也增加了其完全融入市民群体的难度。优化失地农民社区及周边的教育资源，通过教育促进其市民意识的形成和价值观的转变，是失地农民内在素质市民化的重要途径。

四、结语

J社区失地农民的市民化程度还是相对较高的，从物质层面观察，其几乎与城市社区无差别，我们也很难发现其农村社区的特质。但在市民化过程中，我们不仅要注重外在资格的市民化，更要关注其内在素质的市民化，即其社区参与方式、民主法制等市民意识的形成以及价值观的转变等方面。完善的社区建设对促进失地农民在文化层面的市民化有重要作用。我们要善于利用社区建设的平台，促进失地农民生活方式与价值观念等社会文化层面转变为新市民，进而从失地农民自身层面完成其城市适应与认同的目标，实现其市民心理与市民意识的根本转变［5］。

[1]高勇.失去土地的农民如何生活——关于失地农民问题的理论探讨[N].人民日报,2004-02-02(A9).

[2]张航.我国失地农民市民化问题研究述评[J].黑龙江教育学院学报,2010(7).

[3]费孝通.居民自治：中国城市社区建设的新目标[J].江海学刊,2002(3).

[4]王慧博.失地农民市民化的制约因素及对策[J].农业科技管理,2006(6).

[5]汤夺先,张莉曼.城市化进程中失地农民市民化的路径选择[J].济南大学学报,2010(5).

D632.1

A

1673-1999（2011）24-0065-03

王鑫（1986-），女，江苏南京人，南京师范大学（江苏南京210006）硕士研究生，研究方向为农村社会学。

2011-10-21