齐晓锦

论煤矿安全生产行政问责制度的完善

齐晓锦

煤矿安全生产关系矿工生命财产安全，分析了煤矿安全生产行政问责制的概念及意义、法律依据、存在的问题以及完善的途径，对煤矿安全生产问责制的问责主体、问责对象、问责内容、问责程序和问责执法等方面进行阐述，以期更好地服务于煤矿安全生产。

行政问责制；煤矿安全；安全生产

煤矿安全生产关系到矿工的生命财产安全，关系到千千万万矿工家庭的幸福和稳定。我国自《矿山安全法》《煤炭法》《安全生产法》实施以来，安全生产总体态势趋于稳定好转。但是，煤矿安全生产形势依然严峻，重特大事故仍时有发生。如何遏制安全生产事故，有效保护矿工的生命财产安全，在煤矿安全生产工作中引入行政问责制非常必要。

一、煤矿安全生产行政问责制的界定及其意义

现代意义的行政问责制起源于西方的政治管理。在2003年发生的“非典”事件中，我国一大批省部级高级官员被追究了行政责任。之后，行政问责制被广泛用于公共安全领域。2005年左右，我国掀起了安全生产问责风暴。近年来，各省煤矿企业在安全生产问责上做了初步尝试。所谓煤矿安全生产行政问责制，是指对煤矿所辖范围内安全生产工作不履行或不正确履行职责，以致影响、贻误安全生产工作，导致产生重大安全隐患或发生安全生产事故，造成不良社会影响和后果，对责任单位及其负责人采取行政问责措施。

在煤矿安全生产中引入问责制，其目的是加强对地方政府领导以及煤矿安全生产监管部门的管理约束，控制权力滥用和官煤勾结，更好地贯彻“安全第一、预防为主”的安全生产方针，处理好安全与生产的关系，强化其安全管理的责任，确保矿工生命财产安全。

二、煤矿安全生产行政问责制的法律依据

2001年4月颁布的 《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第十四条规定：“市、县人民政府依照本规定应当履行职责而未履行，或者未按照规定的职责和程序履行，本地区发生特大安全事故的，对政府主要领导人，根据情节轻重，给予降级或者撤职的行政处分；构成玩忽职守罪的，依法追究刑事责任。”第十五条规定：“发生特大安全事故，社会影响特别恶劣或者性质特别严重的，由国务院对负有领导责任的省长、自治区主席、直辖市市长和国务院有关部门正职负责人给予行政处分。”2002年出台的《中华人民共和国安全生产法》第七十七条规定：“负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员，有下列行为之一的，给予降级或者撤职的行政处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”第九十二条规定：“有关地方人民政府、负有安全生产监督管理职责的部门，对生产安全事故隐瞒不报、谎报或者拖延不报的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”可见，我国法律由对特大安全事故行政责任追究转到对日常安全生产监督管理职责履行不善的行政责任追究。

2005年颁布的 《国务院关于预防煤矿生产事故的特别规定》第四条规定：“县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门、煤矿安全监察机构不依法履行职责，不及时查处所辖区域的煤矿重大安全生产隐患和违法行为的，对直接责任人和主要负责人，根据情节轻重，给予记过、记大过、降级、撤职或者开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这意味着法律由对煤矿日常安全监督管理责任的追究转向了对预防责任的追究。2007年的《生产安全事故报告和调查处理条例》（493号令）、2008年的《煤矿生产安全事故报告和调查处理条例》，均对事故报告和调查处理过程中有关责任人的行政责任追究做了明确规定。依此为依据，山西临汾煤业公司后庄煤矿制定了煤矿安全生产问责制度，贵州省出台了《煤矿生产安全责任事故责任追究暂行办法》。

三、煤矿安全生产行政问责制存在的问题

目前，煤矿安全生产行政问责制度的制定多依据《中华人民共和国安全生产法》《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》（国务院令第302号）、《生产安全事故报告和调查处理条例》（493号令）、《煤矿生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规，没有系统的全国性的法律或法规。各省虽制定了一些本省的安全生产条例，但这些地方性法规和政策性文件仅在本地区有效力，其适用范围有限。加上地方保护主义和地方利益法制化，一些地方政府在制定问责规定和处理办法的时候推卸责任，很难形成一致的处罚制度，煤矿安全生产行政问责制还存在许多问题。

（一）问责发起的主体多来自于内部

一方面，问责的形式多为同体问责，即内部问责多于异体问责。另一方面，问责的主体一般为中共中央监察部、国家安全生产监督管理总局、煤监局、上级领导机关，这些部门煤矿、地方政府及职能部门的上级主管部门，由它们来评价其下级的工作绩效，难给人以较强的说服力，难以使被问责者口服心服。而具有监督权的人大、政协和各民主党派对政府监管职责的问责、司法机关的问责以及新闻媒体的问责这种异体问责的形式反而少见。

（二）问责对象的局限

所谓问责的对象，即确定由谁来承担责任。按照问责方式来分，煤矿安全生产行政问责可分为对安全隐患问责和对安全生产事故问责两类。相应地，问责对象也可分为对安全隐患产生单位、事故单位和责任人的问责。这种问责对象的区分体现了对事故预防的理念，实现了由事故型问责向日常型问责的转变，有利于在日常的安全检查中提出问责建议。但是，鉴于煤矿作为安全生产的责任主体，政府及其相关部门是监管主体，地方政府及其相关部门（安全生产监督监察部门、行业管理部门、技术保障部门、事故调查处理部门）也应该成为问责的对象。

（三）问责内容的局限

对安全隐患问责和安全事故问责，其前提是对安全隐患和安全事故的认定标准。这种实际操作判定的标准不能过于笼统。矿难问责的重点是煤矿抗拒执法、非法生产；超能力、超强度、超定员组织生产；管理混乱，规章制度形同虚设；政府有关部门的监管不力；事故背后的权钱交易。事实上，相关法律法规或者安全生产隐患和安全生产事故标准自身的缺陷或者不完善，以及执法不严、惩罚措施不得力也是问责需要完善的地方。

（四）问责缺乏程序性制度设计

问责程序解决的是如何问的问题，它是问责主体实施问责行为应当遵循的方式和步骤。“正当程序是任何一项健全的制度所必备的要素，正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别，是行政问责制沿着法治的轨道前进，防止陷入人治误区的保证。”［1］当前，煤矿安全生产行政问责制在问责程序上是有缺失的，主要依据《行政监察法》等规定的权限和程序来展开调查。目前，问责的一般程序为：查明事故原因-认定事故责任-对责任人提出处理意见-总结经验教训。这种模式是事故性问责的处理流程，它表现为汇报式的单向处理，依赖领导人的意志上下传递，不能很好地解决诸如对安全隐患的问责、问责小组的组成、问责方案的组织实施以及问责答辩时间等具体问题。

（五）问责执法存在问题

煤矿安全事故发生后，经过媒体曝光，政府不得不问责处理一些官员来平息民愤。一些地方政府往往将其处理决定作为权宜之计，作为对原有体制进行局部微调的工具，带有浓厚的人治色彩。这种行政问责体制显然有避重就轻的嫌疑，因为即使是最严厉的方式——引咎辞职，其公务员的身份不变、职级也不变，待民怨消退后，被问责的官员很快又被易地再度任用，实际上，这是“问而不责”、惩而不实。

四、完善煤矿安全生产行政问责制的途径

落实煤矿安全生产行政问责，就必须建立健全严格的问责制，同时要有一个良好的制度作为保障。行政问责制的重要内容是一套完整的行政问责法律规范，包括谁来问（问责主体）、问什么（问责内容）、向谁问（问责对象）、怎么问（问责程序）、问责救济等方面。行政问责必须有一套相应的政策执行机制来保障行政问责法律规范的有效实施。各级党委、政府必须进一步完善各种细则、程序、配套法规，使“问责制”真正有效地运行起来。

（一）规范问责主体

煤矿安全生产行政问责的主体不仅应包括煤矿及其监督检查机关，还应包括人大政协、各民主党派和司法机关、公民、新闻媒体等。只有问责主体具有广泛性、普遍性、多样性，才能保障问责结果的权威性、客观性和公正性。

（二）落实问责对象，也就是责任主体

煤矿安全生产行政问责的主体是煤矿，因为煤矿是安全生产的责任主体，但不应局限于此。安全生产责任主体指的是将安全生产纳入份内必须尽的义务，并有能力承担相关责任的组织或自然人。从广义的角度看，我国的安全生产责任主体可分为四类：（1）各级政府和行政管理职能机构，上至国务院，下至基层乡镇政府；（2）各种微观生产经营单位，主要是各类企业；（3）各类劳动者或从业人员；（4）与安全生产有关的中介机构和社会组织。煤矿安全生产的责任主体可以分为相应的四类。其中，政府及其相关部门是监管主体，煤矿企业是安全生产的责任主体。企业负责是基础，政府监管是保障。各类劳动者或从业人员以及与安全生产有关的中介机构和社会组织是煤矿安全生产的实施者，他们具体地参与了安全生产工作，因而也应是责任主体的一部分。

（三）针对问责内容的局限，完善法律法规及标准的制定，加强监管执法

问责是否切实可行，与问责的法律法规以及标准的制订是否切实可行有着密切的关系。标准的细化对于煤矿安全生产的相关法律制度的落实有直接的关系。法律的生命在于实施。如果法律没有执行力，可能是法律制度自身的缺陷，也有可能是执法不严、监管不力和惩罚措施不得力造成的。法律制度的落实和政府监管的实施应该是煤矿安全生产行政问责的重点。

安全生产法确定了政府统一领导，各有关部门各司其职的安全生产监督管理体制。各职能部门应在安全生产监管工作中认真履行职能，严把市场准入关，加大执法监督和事故调查处理、强化责任追究，督促企业落实煤矿安全生产法律法规和安全标准。为确保责任追究不流于形式，要重点抓好三个监督，做到透明、阳光、公开、公正。一是监察部门的监督。监察部门要对整个问责过程予以全程监督，确保问责能问得下去。二是社会监督。要广泛发动社会各界和人民群众，关注煤矿安全生产事故查处情况，保障人民群众的知情权。三是新闻舆论监督。

（四）完善问责程序

煤矿安全生产行政问责制不仅要规定问责程序（可以根据部门或上级领导机关的指示、批示和问责小组提出的问责建议、安全检查或现场办公中提出的问责建议提出问责），还要规定问责信息（根据职工、公民、法人和其他社会组织的检举、控告、投诉以及新闻媒体曝光提出问责）；不仅要具体规定群众、机构、团体、人大、政协等可通过什么方式、什么程序提起质询，推动问责，还要规定责任问责对象对群众、机构等提起的质询有怎样的回应，由什么样的机构来监督，问责对象必须在什么场合、通过什么渠道来回应，等等。明确规范问责内容、问责主体、问责对象，进一步完善行政问责程序、步骤，做到问责制度化、程序化、规范化。

（五）完善问责执法需要优化问责文化，健全绩效评估考核机制，落实安全生产行政首长负责制

官员的权力来自于民，应当全心全意为人民服务。官员的腐败和不作为一方面与制度有关，另一方面与民众的漠视、对当权者的纵容有关。问责的落实需要民众的参与，需要有一种良好的问责文化。信息公开制度能够保证群众知情权的落实，而问责结果的公开对煤矿安全生产行政问责制的落实也是一种好的监督方式。

目前，煤矿安全生产状况不好与当前的绩效考核机制比较粗糙有关。仅以亿元GDP生产安全事故死亡率、工矿商贸企业从业人员10万人死亡率、道路交通万车死亡率、煤矿百万吨死亡率等安全生产指标来考虑安全生产状况有很大的片面性，并不能很好地反映管理上的诸多漏洞。因此，必须健全煤矿安全生产绩效评估考核机制，落实安全生产行政首长负责制。行政领导要对本地区煤矿行业的重大隐患和薄弱环节心中有数，加强基础设施项目、隐患治理项目、重大科技攻关项目的资金投入，加强综合治理，做好有关信息和应急救援工作。

[1]周亚越.行政问责制研究[M].北京:中国检察出版社,2006:300.

DF31

A

1673-1999（2011）24-0024-03

齐晓锦（1981-），女，河南南阳人，中国矿业大学（江苏徐州）文学与法政学院法学硕士研究生，研究方向经济法学。

2011-10-23